המשרד לפיקוח על נכסים זרים

ה־**Office of Foreign Assets Control**‏ (OFAC) הוא יחידה של משרד האוצר של ארצות הברית המנהלת ואוכפת סנקציות כלכליות ומסחריות של ארצות הברית. תוכניות הסנקציות שלה משמשות לקידום יעדי מדיניות החוץ והביטחון הלאומי של ארצות הברית באמצעות הגבלת עסקאות עם ממשלות, ישויות, יחידים ופעילויות ייעודיים.[דרוש מקור]

תפקיד במערכת הפיננסית של ארצות הברית

OFAC הוא אחד הגורמים המרכזיים בארצות הברית המשפיעים על מימון חוצה־גבולות, תשלומים, בנקאות כתבנית, סליקת ניירות ערך, ביטוח, מימון סחר, ניהול השקעות ופעילות בנכסים דיגיטליים. בניגוד לרגולטורים פרודנציאליים כגון מערכת הפדרל ריזרב, משרד מבקר המטבע או התאגיד הפדרלי לביטוח פיקדונות, OFAC אינו מפקח שעיקר תפקידו הוא יציבות ובטיחות. תפקידו הוא לנהל ולאכוף מגבלות משפטיות האוסרות או מגבילות עסקאות מסוימות.

תקנות המשרד עשויות להשפיע על בנקים, ברוקרים־דילרים, עסקי שירותי כספים, רשתות תשלומים, מנהלי נכסים, יצואנים, מבטחים, חברות ספנות, חברות טכנולוגיה, עמותות ויחידים. בנק אמריקאי המעבד העברה בנקאית, מתווך בניירות ערך המסלק עסקה, או חברה רב־לאומית המשלמת לספק — כולם עשויים להידרש להעריך אם עסקה כוללת אדם הנתון לסנקציות, רכוש חסום, תחום שיפוט אסור או פעילות המכוסה על ידי תוכנית המנוהלת בידי OFAC.

OFAC מתאר את שליחותו כניהול ואכיפה של סנקציות כלכליות ומסחריות המבוססות על יעדי מדיניות החוץ והביטחון הלאומי של ארצות הברית. המשרד מונה בין יעדיו מדינות ומשטרים זרים, טרוריסטים, סוחרי סמים בינלאומיים, אנשים המעורבים בהפצת נשק, ואיומים אחרים על הביטחון הלאומי, מדיניות החוץ או הכלכלה של ארצות הברית.[דרוש מקור]

מעמד מוסדי

OFAC הוא חלק ממשרד האוצר של ארצות הברית ופועל במסגרת תפקידי הביטחון הלאומי והמודיעין הפיננסי של המשרד. מעמדו של משרד האוצר במערכת הפיננסית של ארצות הברית מקנה ליישום הסנקציות קשר ישיר לבנקים, לזרימות תשלומים, לשוקי ההון ולמערכת הסליקה בדולרים. סנקציות OFAC יכולות לחול על רכוש ועל זכויות ברכוש המצויים בארצות הברית או בהחזקה או בשליטה של אנשים אמריקאים, לרבות מוסדות פיננסיים אמריקאיים.^[1]

עבור מוסדות פיננסיים, ציות ל־OFAC נפרד מבקרות למניעת הלבנת הון ומימון טרור, אך לעיתים קרובות קשור אליהן מבחינה תפעולית. הרשת לאכיפת פשעים פיננסיים מנהלת את תקנות חוק סודיות הבנקאות, בעוד OFAC מנהל את מגבלות הסנקציות. בפועל, חברות עשויות לסרוק לקוחות, צדדים נגדיים ועסקאות באמצעות מערכות משולבות לציות לפשיעה פיננסית, אך הסמכות המשפטית, תכלית המדיניות ואמות המידה לאכיפה שונות.

התפתחות היסטורית

מעורבותו של משרד האוצר בסנקציות קדמה ל־OFAC. לדברי משרד האוצר, פעילות הסנקציות של ארצות הברית חוזרת לתקופה שלפני מלחמת 1812, כאשר שר האוצר אלברט גלטין ניהל סנקציות נגד בריטניה הגדולה בתגובה להתעמרות במלחים אמריקאים. במהלך מלחמת האזרחים, הקונגרס אישר מגבלות על עסקאות עם הקונפדרציה ויצר מבנה של חילוט ורישוי שנוהל בידי משרד האוצר.^[2]

קודמו המוסדי של OFAC היה Office of Foreign Funds Control, שהוקם בשנת 1940 לאחר שגרמניה פלשה לנורווגיה. משרד האוצר אומר כי תוכנית הפיקוח על קרנות זרות נועדה בתחילה למנוע שימוש נאצי במטבע חוץ ובניירות ערך שהוחזקו בידי מדינות כבושות, ולמנוע השבה כפויה של נכסים השייכים לאזרחי אותן מדינות. לאחר שארצות הברית נכנסה למלחמת העולם השנייה, הפכה התוכנית לחלק מהלוחמה הכלכלית של ארצות הברית נגד מדינות הציר באמצעות חסימת נכסי אויב ואיסור על עסקאות סחר ומימון זרות מסוימות.^[2]

OFAC עצמו נוסד רשמית בדצמבר 1950, לאחר שסין נכנסה למלחמת קוריאה והנשיא הארי ס' טרומן הכריז על מצב חירום לאומי וחסם נכסים סיניים וצפון־קוריאניים הכפופים לסמכות השיפוט של ארצות הברית.^[2] מקור זה מסייע להסביר את המיקוד המתמשך של OFAC בחסימת רכוש, באיסור עסקאות, ובשימוש במערכת הפיננסית כמכשיר מדיניות.

תוכניות סנקציות

OFAC מנהל תוכניות סנקציות מרובות. חלקן מבוססות על מדינה או אזור, בעוד אחרות מכוונות לפעילויות כגון טרור, פעילות הקשורה לסייבר, סחר בסמים, הפרות זכויות אדם, שחיתות, הפצת נשק או עקיפת סנקציות. תוכניות עשויות להיווצר או להשתנות באמצעות חוקים, צווים נשיאותיים, תקנות וסמכויות משפטיות אחרות.

הסנקציות שמנהל OFAC שונות בהיקפן. חלק מהתוכניות מקיפות ואוסרות באופן רחב את רוב העסקאות הכרוכות בתחום שיפוט מסוים; אחרות ממוקדות, וחלות על יחידים, ישויות, כלי שיט, כלי טיס, מגזרים או קטגוריות עסקאות מסוימים. OFAC מציין כי חלק מהסנקציות הן מקיפות מטבען ואוסרות באופן רחב את רוב העסקאות הכרוכות בתחום שיפוט מסוים, בעוד תוכניות אחרות צרות יותר ומחילות מגבלות מסוימות.^[3]

לפיכך, משתתפים בשוק הפיננסי חייבים להביא בחשבון הן את זהות הצדדים הנגדיים והן את מהות העסקה. איסור יכול לנבוע מכך שאדם מופיע ברשימת סנקציות, מכך שישות נמצאת בבעלות אנשים חסומים, מכך שעסקה כוללת תחום שיפוט הנתון לסנקציות, או מכך שהפעילות עצמה מוגבלת במסגרת תוכנית סנקציות מסוימת.

רשימת SDN ורשימות סנקציות אחרות

הרשימה המוכרת ביותר של OFAC היא **Specially Designated Nationals and Blocked Persons List**, המכונה בדרך כלל **רשימת SDN**. OFAC מציין כי רשימת SDN כוללת יחידים, ישויות, קבוצות, כלי שיט וכלי טיס שנחסמו במסגרת סנקציות המנוהלות בידי OFAC.^[4] כאשר רכוש או זכויות ברכוש של אדם המופיע ברשימת SDN מצויים בארצות הברית או בהחזקה או בשליטה של אנשים אמריקאים, הם נחסמים בדרך כלל, ולאנשים אמריקאים אסור בדרך כלל לקיים עסקאות עם אותו אדם.^[1]

OFAC מחזיק גם רשימות שאינן SDN. שירות רשימות הסנקציות שלו מספק גישה לרשימת SDN ולקבוצה מאוחדת של רשימות שאינן SDN, ומאפשר למשתמשים להוריד נתונים ולהשתמש בכלי החיפוש של OFAC ברשימות הסנקציות.^[4] רשימות שאינן SDN עשויות להטיל מגבלות השונות מסנקציות חסימה מלאות, כגון סנקציות מגזריות או מגבלות על חשבונות כתבנית, בהתאם לתוכנית הרלוונטית.

הימצאותו או היעדרו של שם ברשימת SDN אינם הקובעים היחידים של סיכון סנקציות. OFAC מציין כי חלק מן הסנקציות חוסמות קטגוריות של אנשים גם אם אותם אנשים אינם מופיעים ברשימת SDN, לרבות ממשלות זרות חסומות, אזרחים קובנים מסוימים, וישויות המכוסות על ידי "כלל 50 האחוזים" של OFAC.^[1]

כלל 50 האחוזים

כלל 50 האחוזים של OFAC הוא מושג מרכזי עבור בנקים וחברות פיננסיות אחרות. OFAC מסביר כי הרכוש והזכויות ברכוש של ישויות המצויות בבעלות ישירה או עקיפה, בשיעור מצטבר של 50 אחוזים או יותר, של אדם חסום אחד או יותר, נחשבים חסומים.^[5] ישויות כאלה עשויות להיות חסומות גם אם שמה של הישות עצמה אינו מופיע ברשימת SDN.^[1]

כלל זה הופך את ניתוח הבעלות המוטבת לחשוב. מוסד פיננסי עשוי להידרש לזהות שרשראות בעלות, לצרף שיעורי בעלות המוחזקים בידי כמה אנשים חסומים, ולקבוע אם ישות שאינה רשומה מטופלת כחסומה. בקבוצת חברות, הכלל יכול להשפיע על חברות בנות, מיזמים משותפים וישויות משפטיות אחרות כאשר אנשים חסומים עומדים בסף הבעלות.

הכלל של OFAC אינו זהה למושגים רחבים יותר של שליטה המשמשים בדיני תאגידים או בפיקוח בנקאי. הכלל המתואר בידי OFAC מתמקד בבעלות של 50 אחוזים או יותר, במישרין או בעקיפין, בנפרד או במצטבר, בידי אנשים חסומים. תוכניות סנקציות או סמכויות אחרות עשויות לכלול מגבלות נוספות או גורמי סיכון נוספים, אך כלל 50 האחוזים הוא אחד ממושגי הסריקה המרכזיים בציות ל־OFAC.

חסימה ועסקאות אסורות

"חסימה" פירושה הקפאת רכוש וזכויות ברכוש כך שלא ניתן יהיה להעבירם, לשלמם, לייצאם, למשכם או לעשות בהם פעולה אחרת ללא הרשאה. בהקשר בנקאי, הדבר יכול לחייב מוסד פיננסי להפקיד כספים בחשבון חסום. בשוקי ניירות הערך, הדבר יכול להשפיע על ניירות ערך, דיבידנדים, ריבית, תמורות סליקה או מכשירים פיננסיים אחרים.

תקנות OFAC והנחיותיו מתייחסות בדרך כלל ל"רכוש" ול"זכויות ברכוש" במובן רחב. איסור מכוח סנקציות יכול לחול לא רק על מזומן אלא גם על פיקדונות בנקאיים, ניירות ערך, חובות, מכתבי אשראי, ערבויות, פוליסות ביטוח, כלי שיט, סחורות או נכסים אחרים, בהתאם לתקנה החלה. מאחר שמתווכים פיננסיים מחזיקים לעיתים קרובות ברכוש או מעבירים אותו בשם לקוחות, הם ממלאים תפקיד מרכזי ביישום סנקציות.

מגבלות OFAC חלות בדרך כלל על אנשים אמריקאים, לרבות אזרחי ארצות הברית ותושבי קבע בכל מקום שבו הם נמצאים, ישויות המאוגדות לפי חוקי ארצות הברית, ואנשים הנמצאים בארצות הברית. לחלק מהתוכניות יש גם השלכות על אנשים זרים, במיוחד כאשר עסקאות כרוכות בסמכות שיפוט אמריקאית, בסחורות או שירותים שמקורם בארצות הברית, בסליקה בדולרים אמריקאיים, במוסדות פיננסיים אמריקאיים או בסיכוני סנקציות משניות.

רישיונות והיתרים

OFAC יכול להתיר עסקאות שהיו אסורות אלמלא כן. OFAC מתאר רישיון של OFAC כהיתר לעסוק בעסקאות שהיו אסורות אלמלא כן מכוח סנקציות המנוהלות בידי המשרד.^[6]

ישנם שני סוגים עיקריים של רישיונות. **רישיון כללי** מתיר קטגוריות של עסקאות והוא פומבי ותקף מכוח עצמו, כלומר אנשים הקובעים כי עסקאותיהם עומדות בתנאי הרישיון אינם זקוקים לאישור נוסף מ־OFAC. **רישיון מסוים** הוא היתר לא־פומבי המונפק לאדם או לישות מסוימים בתגובה לבקשת רישיון, ומתיר עסקה מסוימת או קבוצת עסקאות מסוימת.^[6]

הרישוי חשוב מפני שתוכניות סנקציות כוללות לעיתים קרובות חריגי מדיניות או היתרים לפעילות הומניטרית, לפעילות ממשלתית רשמית, לעסקאות סגירה, לשירותים משפטיים, לתקשורת, לסחורות חקלאיות, לתרופות, למכשור רפואי או לפעילויות מוגדרות אחרות. ההיקף המדויק תלוי בתוכנית הרלוונטית ובנוסח הרישיון. OFAC מציין כי צדדים המשתמשים ברישיונות כלליים או מסוימים חייבים לעמוד בתנאי הרישיון החלים, לרבות תנאים, דרישות לניהול רשומות ודרישות דיווח.^[6]

אכיפה ועיצומים

OFAC אוכף סנקציות באמצעות חקירות, מכתבי אזהרה, קביעות על הפרה, עיצומים כספיים אזרחיים והסדרים. מסגרת האכיפה האזרחית שלו קבועה בהנחיות אכיפת סנקציות כלכליות בנספח A ל־31 CFR Part 501.^[7] ההנחיות מתארות כיצד OFAC מעריך הפרות לכאורה ואילו גורמים עשויים להשפיע על פעולה מינהלית.

גורמים רלוונטיים יכולים לכלול אם ההתנהגות הייתה מכוונת או פזיזה, אם ההנהלה ידעה על ההתנהגות, הפגיעה ביעדי תוכנית הסנקציות, קיומה ודיוקה של תוכנית ציות, תגובה מתקנת, שיתוף פעולה עם OFAC, תחכום מסחרי, והיסטוריה קודמת. המסגרת מאפשרת ל־OFAC להבחין בין שגיאות עיבוד מבודדות, כשלי ציות מערכתיים ועקיפה מכוונת של סנקציות.

עבור חברות פיננסיות, חשיפה לאכיפה עשויה לנבוע מעיבוד תשלומים, עסקאות בניירות ערך, מימון סחר, קליטת לקוחות, עסקאות בנכסים דיגיטליים או עסקאות של חברות בנות זרות. הסדרי OFAC מדגישים לעיתים קרובות גורמי שורש כגון סריקה לקויה, אי־זיהוי בעלות חסומה, אי־הבנה של כללי הסנקציות, תהליכי הסלמה חלשים, או בקרות לא מספקות ביחס לתחומי שיפוט ולצדדים נגדיים.

ציפיות ציות

בשנת 2019 פרסם OFAC את **A Framework for OFAC Compliance Commitments**, המעודד ארגונים הכפופים לסמכות השיפוט של ארצות הברית, וכן ישויות זרות המקיימות עסקים בארצות הברית או עמה, עם אנשים אמריקאים, או עם סחורות או שירותים שמקורם בארצות הברית, להשתמש בגישה מבוססת־סיכון לציות לסנקציות.^[8] OFAC מזהה חמישה רכיבים חיוניים של תוכנית ציות לסנקציות: מחויבות הנהלה, הערכת סיכונים, בקרות פנימיות, בדיקות וביקורת, והכשרה.^[8]

המסגרת אינה כלל חובה יחיד לכל ארגון, אך היא הצהרה חשובה על ציפיותיו של OFAC ומשמשת בניתוחי אכיפה. מבנק בינלאומי גדול עם חשבונות כתבנית ופעילות מימון סחר צפוי להחזיק בקרות מתוחכמות יותר מאשר עסק מקומי קטן עם פעילות חוצה־גבולות מוגבלת. עקרון מבוסס־הסיכון פירושו שמשאבי הציות צריכים להתאים ללקוחות המוסד, למוצרים, לשירותים, למיקומים ולדפוסי העסקאות שלו.

ציות לסנקציות כולל בדרך כלל סריקת לקוחות וצדדים נגדיים, סריקת עסקאות, בקרות סיכון גאוגרפי, בדיקות בעלות מוטבת, עדכוני רשימות, נהלי הסלמה, דיווח על רכוש חסום, דיווח על עסקאות שנדחו, הכשרה, בדיקות עצמאיות ופיקוח הנהלתי. חברות עשויות להשתמש בנתוני הרשימות ש־OFAC מפרסם ובכלי Sanctions List Search, אך עליהן גם לפרש את ההיקף המשפטי של תוכניות הסנקציות הרלוונטיות.

הקשר לבנקים ולשווקים

ל־OFAC יש השפעה חזקה במיוחד על בנקים משום שבנקים נמצאים במרכז מערכות התשלומים והסליקה. העברה בנקאית יכולה לעבור דרך כמה מוסדות, שכל אחד מהם עשוי להיות מחויב לסרוק את הצדדים, לזהות סוגיות סנקציות, ולקבוע אם לעבד, לדחות או לחסום את העסקה. עסקאות בדולרים אמריקאיים מערבות לעיתים קרובות בנקי כתבנית אמריקאיים, דבר המקנה לכללי OFAC תחולה בינלאומית בפועל.

ברוקרים־דילרים, נאמנים משמרים, סוכני העברה, בורסות וסוכנויות סליקה עשויים גם הם להיתקל בסוגיות OFAC. מנפיק, משקיע, בעלים מוטב, כלי שיט, ברוקר או בנק הנתונים לסנקציות יכולים להשפיע על סליקת ניירות ערך, פעולות תאגידיות, דיבידנדים, תשלומי ריבית או הרשמות ופדיונות של קרנות. מוסדות כגון חברת הנאמנות לפיקדונות, התאגיד הלאומי לסליקת ניירות ערך ותאגיד סליקת ניירות ערך בעלי הכנסה קבועה מפעילים תשתית שוק שבה בקרות סנקציות עשויות להיות רלוונטיות למשתתפים ולעסקאות.

מנהלי נכסים וקרנות חייבים להביא בחשבון את מגבלות OFAC כאשר הם משקיעים בניירות ערך זרים, מחזיקים קבלות פיקדון, משתמשים בצדדים נגדיים, או מקבלים משקיעים. הכללים יכולים להשפיע על קרנות העוקבות אחר מדדים גלובליים, אסטרטגיות שווקים מתעוררים, מימון סחורות, חוב ריבוני, או מגזרים הכפופים לסנקציות ממוקדות. OFAC עצמו אינו מספק ייעוץ השקעות ואינו מעריך כדאיות השקעה; הוא מנהל מגבלות משפטיות העלולות להפוך אחזקות או עסקאות מסוימות לאסורות ללא היתר.

נכסים דיגיטליים ומימון מתפתח

סנקציות OFAC חלות גם על פעילות בנכסים דיגיטליים כאשר עסקה נופלת בגדר סמכות השיפוט של ארצות הברית או מערבת אנשים אמריקאים. המשרד פרסם הנחיות סנקציות לתעשיית המטבעות הווירטואליים ובמקרים מסוימים כלל מידע הקשור למטבעות דיגיטליים ברשומות של רשימות הסנקציות.^[9] בורסות לנכסים דיגיטליים, ספקי ארנקים, נאמנים משמרים, כורים, מאמתים, ממשקי מימון מבוזר וספקי שירותים אחרים עשויים להתמודד עם אתגרי סריקת סנקציות וגאולוקציה, בהתאם לתפקידם ולחשיפתם לסמכות שיפוט.

החלת סנקציות על נכסים דיגיטליים מדגימה דפוס רחב יותר: כללי OFAC הם ניטרליים מבחינה טכנולוגית במטרתם אך מורכבים תפעולית ביישומם. בין אם ערך עובר באמצעות בנקאות כתבנית, רשתות כרטיסים, מערכות סליקת ניירות ערך, מטבעות יציבים או כתובות בלוקצ'יין, השאלה הבסיסית היא אם מעורבים אדם אסור, זכות ברכוש, תחום שיפוט או פעילות אסורים.

ביקורת, הליך משפטי ומגבלות

OFAC היא סוכנות מינהלית בעלת עוצמה משום שפעולותיה יכולות להקפיא נכסים ולהגביל גישה למערכת הפיננסית של ארצות הברית. אנשים שיועדו עשויים לבקש עיון מחדש מינהלי, להגיש בקשות להסרה מן הרשימה, לבקש רישיונות, או לערער על פעולות בבית המשפט. OFAC מפרסם גם הנחיות, שאלות נפוצות ותקנות כדי להבהיר את היקף התוכניות.

סמכותו של המשרד מוגבלת בידי חוקים, צווים נשיאותיים, תקנות, דרישות חוקתיות וביקורת שיפוטית. בה בעת, החלטות בענייני סנקציות כרוכות לעיתים קרובות במידע מסווג, בבחינה בין־סוכנותית ובשיקולי מדיניות חוץ. הדבר יכול ליצור מתח בין יעדי ביטחון לאומי, שקיפות, הליך הוגן, שיקולים הומניטריים וודאות בשוק הפיננסי.

חשיבות

ל־OFAC חשיבות רבה משום שסנקציות של ארצות הברית מיושמות באמצעות המערכת הפיננסית וכן באמצעות איסורי סחר ישירים. הרשימות, הרישיונות, פעולות האכיפה וההנחיות של המשרד מעצבים את האופן שבו בנקים, חברות ניירות ערך, חברות תשלומים ועסקים רב־לאומיים מנהלים סיכון חוצה־גבולות. השפעתו מועצמת בשל תפקידם של הדולר האמריקאי, המוסדות הפיננסיים האמריקאיים ושוקי ההון האמריקאיים במימון העולמי.

לצורכי Financepedia, נכון להבין את OFAC בעיקר כרגולטור סנקציות ולא כרגולטור שוק קונבנציונלי. כללי המשרד אינם קובעים שיעורי ריבית, אינם מבטחים פיקדונות, אינם מפקחים על הון בנקאי, ואינם אוכפים גילוי בניירות ערך. תחת זאת, OFAC מנהל מגבלות על עסקאות ועל זכויות ברכוש כדי ליישם צעדי מדיניות חוץ וביטחון לאומי של ארצות הברית, ובכך הוא מוסד מרכזי לציות, לתשלומים ולפעילות פיננסית בינלאומית.