מחלקת האוצר של ארצות הברית

מחלקת האוצר של ארצות הברית היא המחלקה המבצעת הפדרלית המנהלת את כספי ממשלת ארצות הברית, מייעצת בנושאי מדיניות פיסקלית וכלכלית, מנהלת תפקידי מיסוי וחוב מרכזיים, מייצרת מטבע ושטרות, ומסייעת להגן על המערכת הפיננסית באמצעות אחריות בתחומי סנקציות, מודיעין פיננסי ופיקוח על בנקים.^[1][2]

תפקיד במערכת הפיננסית של ארצות הברית

מחלקת האוצר היא אחת המוסדות המרכזיים במבנה המימון הציבורי של ארצות הברית. עבודתה מחברת בין מיסוי פדרלי, הלוואות ממשלתיות, תשלומים, חשבונאות, ייצור מטבע, סנקציות, מדיניות נגד הלבנת הון וחלקים מרגולציית הבנקאות. בניגוד ל-המערכת הפדרלית לריזרב, שהיא הבנק המרכזי של ארצות הברית ומנהלת את המדיניות המוניטרית, מחלקת האוצר היא מחלקה מבצעת שבראשה עומד מזכיר האוצר ופועלת כחלק מן הסמכות הפיסקלית של הממשל הפדרלי.^[1][2]

התיאור הרשמי של מחלקת האוצר מדגיש כי ניהול משאבי הכסף של ארצות הברית היה תמיד תפקידה העיקרי. היא מזהה פעילויות כגון הסדרת בנקים לאומיים, קביעת מדיניות כלכלית בינלאומית, גביית מסי הכנסה ובלו, הנפקת ניירות ערך, דיווח יומי על עסקאות פיננסיות פדרליות וייצור מטבעות ושטרות כתפקידים המקושרים יחד באמצעות נושא הכסף.^[2]

במונחים מעשיים, מחלקת האוצר היא המוסד שבאמצעותו ממומנות ומנוהלות רבות מן ההתחייבויות הפיננסיות הפדרליות. היא תומכת ביכולתה של הממשלה לגבות הכנסות, לבצע תשלומים, לנהל חשבונות של תקבולים והוצאות פדרליים, ללוות בשוק ניירות הערך של האוצר, ולשמור על שליטה תפעולית בתוכניות פיננסיות גדולות. היא גם ממלאת תפקיד מדיניות באמצעות ניתוח והמלצות בנושאי מימון מקומי, מימון בינלאומי, מדיניות מס, סנקציות כלכליות והמערכת הפיננסית.^[1][3]

יסוד משפטי והיסטוריה מוקדמת

הקונגרס הקים את מחלקת האוצר ב-2 בספטמבר 1789, כאחת המחלקות המבצעות הראשונות של הממשל החוקתי החדש. לפי התיעוד ההיסטורי של מחלקת האוצר, אלכסנדר המילטון נשבע לתפקיד כמזכיר האוצר הראשון ב-11 בספטמבר 1789.^[4]

שורשי המחלקה קדמו לחוקה. במהלך המהפכה האמריקאית, הקונגרס הקונטיננטלי ניצב בפני בעיית מימון מלחמה ללא סמכות מיסוי מבוססת או בסיס יציב לאשראי לאומי. בשנת 1775 הנפיק הקונגרס שטרי אשראי והטיל אחריות למינהל פיננסי על בעלי תפקידים ובהם ג'ורג' קליימר ומייקל הילגאס כגזברים קונטיננטליים משותפים. בשנת 1776 הקים הקונגרס ועדה לפיקוח על האוצר והקים משרד ליישוב תביעות ולניהול החשבונות הציבוריים.^[4]

לאחר החוקה, הקונגרס הראשון הקים מחלקת אוצר קבועה ובה בעלי תפקידים ובהם מזכיר האוצר, Comptroller, Auditor, Treasurer, Register ועוזר למזכיר. החומרים ההיסטוריים של מחלקת האוצר מציינים כי רבות מן הפונקציות הבסיסיות שהוקצו בשנת 1789 נותרו מזוהות עם המחלקה, אף שחלק מן התפקידים הועברו עם הזמן לסוכנויות אחרות.^[4]

היקף פעילותה של מחלקת האוצר השתנה שוב ושוב. תפקידים שהיו מצויים בעבר במחלקת האוצר נעשו לימים חלק ממחלקות או סוכנויות אחרות. לדוגמה, הסקירה ההיסטורית של מחלקת האוצר מציינת כי לשכת התקציב, שהוקמה במחלקת האוצר בשנת 1921, הועברה ללשכה המבצעת של הנשיא בשנת 1939 והפכה למשרד הניהול והתקציב. משמר החופים של ארצות הברית, אשר שורשיו היו בשירותים שנוהלו בידי מחלקת האוצר, הועבר למשרד התחבורה בשנת 1967.^[4]

ארגון

מחלקת האוצר מאורגנת לשני מרכיבים רחבים: משרדי המחלקה ולשכות תפעוליות. משרדי המחלקה אחראים בעיקר לגיבוש מדיניות ולניהול הכולל של המחלקה, בעוד שהלשכות התפעוליות מבצעות פעולות מסוימות שהוטלו על המחלקה.^[1]

מחלקת האוצר מזהה את תפקידיה הבסיסיים ככוללים מדיניות כלכלית, כלכלית בינלאומית ופיסקלית; חשבונאות ממשלתית, ניהול מזומנים וחוב; פרסום ואכיפה של חוקי מס ומכס; שומה וגבייה של הכנסות פנימיות; ייצור מטבע ושטרות; ופיקוח על בנקים לאומיים ומוסדות חיסכון.^[1]

משרדי המחלקה כוללים יחידות מדיניות וניהול בראשות בכירים כגון עוזרי מזכיר, היועץ המשפטי הכללי ומפקחים כלליים, המדווחים דרך ההנהגה הבכירה של מחלקת האוצר. לפי התיאור הרשמי של הארגון, רוב משרדי המחלקה ממוקמים בבניין האוצר הראשי בוושינגטון די. סי., וכי הלשכות מהוות את הרוב המכריע של כוח העבודה של המחלקה.^[1]

מזכיר האוצר משמש יועץ מדיניות מרכזי לנשיא. מחלקת האוצר מתארת את אחריות המזכיר ככוללת גיבוש והמלצה על מדיניות פיננסית, כלכלית ומיסויית מקומית ובינלאומית; השתתפות בגיבוש רחב של מדיניות פיסקלית; וניהול החוב הציבורי.^[5]

לשכות תפעוליות

הלשכות התפעוליות של מחלקת האוצר מבצעות חלק גדול מן העבודה הישירה של המחלקה. מחלקת האוצר מונה את הלשכות הבאות: לשכת מס וסחר על אלכוהול וטבק, משרד המפקח על המטבע, הלשכה להדפסה ולחריטה, הרשת לאכיפת פשעים פיננסיים, שירות הכנסות הפנים, מטבעת ארצות הברית ולשכת השירות הפיסקלי.^[6]

שירות הכנסות הפנים מנהל את מערכת ההכנסות הפנימיות הפדרלית, ולכן הוא מרכזי לגביית מסים ולעמידה בדרישות. משרד המפקח על המטבע מפקח ומעניק זיכיונות לבנקים לאומיים ולאיגודי חיסכון פדרליים, ולכן הוא רגולטור בנקאי חשוב בארצות הברית לצד סוכנויות כגון הפדרל ריזרב והתאגיד הפדרלי לביטוח פיקדונות. הלשכה להדפסה ולחריטה מייצרת את מטבע הנייר של ארצות הברית, בעוד שמטבעת ארצות הברית מייצרת מטבעות. לשכת השירות הפיסקלי מנהלת פעולות מפתח של תשלומי ממשלה, חשבונאות ומימון חוב. FinCEN היא לשכת האוצר המתמקדת במודיעין פיננסי ובתחומי אחריות של מאבק בהלבנת הון.^[6][7]

ארגון מחדש גדול התרחש לאחר הקמת המחלקה לביטחון המולדת. לפי ההיסטוריה של הלשכות במחלקת האוצר, שירות המכס של ארצות הברית, השירות החשאי של ארצות הברית והמרכז הפדרלי להכשרת אכיפת החוק הועברו למחלקה לביטחון המולדת ב-1 במרץ 2003. חלקים מן הלשכה לאלכוהול, טבק ונשק חם הועברו למשרד המשפטים ב-24 בינואר 2003.^[6]

החוב הציבורי וניירות הערך של האוצר

מחלקת האוצר היא המנפיקה של ניירות הערך של אוצר ארצות הברית, שהם מכשיר ליבה למימון גירעונות פדרליים ולניהול מצב המזומנים של הממשלה. באמצעות הנפקת חוב, מחלקת האוצר מגייסת כספים ממשקיעים כדי לענות על צורכי המימון של הממשל הפדרלי. ניירות הערך של האוצר הם גם אמת מידה מרכזית בשווקים הפיננסיים בארצות הברית ובעולם, ומשפיעים על התמחור של איגרות חוב, הלוואות, נגזרים ונכסים פיננסיים אחרים.^[8]

לשכת השירות הפיסקלי מתארת את אחד מתפקידיה העיקריים כעמידה בצורכי המימון של ממשלת ארצות הברית בעלות הנמוכה ביותר לאורך זמן, באמצעות הצעת ניירות ערך של האוצר למשקיעים באמצעות טכנולוגיה מאובטחת ואמינה. היא גם תומכת ב-TreasuryDirect, שבאמצעותו בעלי חשבונות יכולים לרכוש ישירות ניירות ערך זכאים של האוצר, לרבות רכישות לא-תחרותיות במכרז.^[8]

ניהול חוב נבדל ממדיניות מוניטרית. מחלקת האוצר מחליטה על ההרכב ועל לוח הזמנים של ההלוואות הפדרליות, בעוד שהפדרל ריזרב מנהל את המדיניות המוניטרית ויכול לקנות או למכור ניירות ערך של האוצר כחלק מפעילותו המוניטרית. יחסי הגומלין בין הנפקות האוצר לבין פעולות הפדרל ריזרב חשובים לשווקים הפיננסיים, אך למוסדות אלה סמכויות משפטיות ומבני ממשל נפרדים.

מינהל מסים והכנסות הממשלה

מינהל מסים הוא אחד מתפקידיה הפיסקליים המרכזיים של מחלקת האוצר. חומרי הארגון של מחלקת האוצר מזהים את פרסום ואכיפת חוקי המס והמכס ואת השומה והגבייה של הכנסות פנימיות כתפקידים בסיסיים של המחלקה.^[1]

שירות הכנסות הפנים הוא הלשכה המזוהה ביותר עם תפקיד זה. הוא מנהל את מסי ההכנסה הפדרליים וחוקי הכנסות פנימיות אחרים, מעבד דוחות, גובה תשלומים, מנפיק החזרים ואוכף ציות. תפקידה הרחב יותר של מחלקת האוצר בתחום מדיניות המס מצוי במשרדי המדיניות של המחלקה, המסייעים בגיבוש ובהמלצה על מדיניות מס לנשיא ומשתתפים בהליכים חקיקתיים ורגולטוריים.^[1][5]

השילוב בין מדיניות מס לבין מינהל מסים מעניק למחלקת האוצר תפקיד מרכזי בתהליך התקציב הפדרלי. חוקי הכנסות נחקקים בידי הקונגרס, אך מחלקת האוצר מסייעת בניתוח הצעות מס, מנהלת הוראות שנחקקו, מפרסמת הנחיות ומנהלת מערכות ציות. לתפקידים אלה יש השפעה על משקי בית, עסקים, מוסדות פיננסיים, תוכניות פרישה ושוקי הון.

תשלומים, חשבונאות וניהול מזומנים

מחלקת האוצר אחראית לרבות מן הפעולות הפיננסיות היומיות של הממשלה. החומרים הרשמיים שלה מזהים חשבונאות ממשלתית, ניהול מזומנים וניהול חוב כתפקידים בסיסיים של המחלקה.^[1]

לשכת השירות הפיסקלי היא הלשכה התפעולית הראשית לתפקידים אלה. היא מספקת תפקידי חשבונאות, מימון, גבייה, תשלומים ושירותים משותפים לכלל הממשלה. חומרי לשכת השירות הפיסקלי מציינים כי היא מקדמת את שלמותה הפיננסית של הממשלה ואת היעילות התפעולית שלה, ותומכת ב-USAspending.gov, המתואר כמקור הנתונים הפתוח הרשמי למידע על הוצאות פדרליות, לרבות הקצאות כגון חוזים, מענקים והלוואות.^[9]

הדוח הכספי השנתי של הסוכנות של מחלקת האוצר מספק תוצאות פיננסיות ותוצאות ביצוע לכל שנת כספים, הנמשכת מ-1 באוקטובר עד 30 בספטמבר. מחלקת האוצר מציינת כי הדוח מאפשר לנשיא, לקונגרס ולציבור להעריך את הישגי המחלקה, את האתגרים שלה ואת אחריותה הניהולית למשאבים שהופקדו בידיה.^[10]

ייצור מטבע ושטרות

מחלקת האוצר מזוהה זה זמן רב עם ייצור הכסף של ארצות הברית. הסקירה ההיסטורית שלה מזהה את ייצור המטבעות והשטרות למחזור כאחת מן הפעילויות הקשורות לעיסוקה המרכזי של המחלקה בכסף.^[2]

שתי לשכות מבצעות את תפקידי הייצור העיקריים. הלשכה להדפסה ולחריטה מתכננת ומייצרת שטרות של הפדרל ריזרב ומסמכי ממשלה מאובטחים אחרים, בעוד שמטבעת ארצות הברית מייצרת מטבעות למחזור, מוצרים נומיסמטיים ומטבעות בוליון. אף ששטרות הפדרל ריזרב הם התחייבויות של המערכת הפדרלית לריזרב, הייצור הפיזי שלהם מבוצע בידי לשכה של מחלקת האוצר, דבר המשקף את החלוקה המוסדית בין התחייבויות מוניטריות של בנק מרכזי לבין תפקידי ייצור ממשלתיים.^[6]

תפקידה של מחלקת האוצר בתחום המטבע והמטבעות כולל גם סוגיות מדיניות ותפעול בנוגע לעריכים, כושר ייצור, עיצוב נגד זיוף, חשבונאות הקשורה להכנסות מהנפקה וצרכי המחזור של המשק. תפקידים אלה נפרדים מאחריותו של הפדרל ריזרב על היצע הכסף ועל יישום המדיניות המוניטרית.

סנקציות, מודיעין פיננסי ומימון בלתי חוקי

מחלקת האוצר היא מוסד מרכזי בארצות הברית למימון ביטחון לאומי. המשרד לפיקוח על נכסים זרים, או OFAC, מנהל ואוכף סנקציות כלכליות ומסחריות על בסיס יעדי מדיניות החוץ והביטחון הלאומי של ארצות הברית. סנקציות OFAC יכולות להיות מופנות כלפי מדינות ומשטרים זרים, טרוריסטים, סוחרי סמים, מפיצי נשק להשמדה המונית ואיומים אחרים על הביטחון הלאומי, מדיניות החוץ או הכלכלה של ארצות הברית.^[11]

הסנקציות שמנהלת מחלקת האוצר יכולות להגביל עסקאות, לחסום רכוש ולאסור התקשרויות בידי אנשים אמריקאים אלא אם כן ניתנה הרשאה או חל פטור. לתוכניות אלה חשיבות לבנקים, ברוקרים-דילרים, מבטחים, חברות תשלומים, מנהלי נכסים ומוסדות פיננסיים אחרים, משום שחובות הציות עשויות לחול על עסקאות, חשבונות וצדדים נגדיים ברחבי המערכת הפיננסית.^[11]

FinCEN הוא מרכיב מרכזי נוסף של מחלקת האוצר במדיניות שלמות פיננסית. FinCEN מציין כי מנהלו מתמנה בידי מזכיר האוצר וכפוף לתת-מזכיר האוצר לטרור ולמודיעין פיננסי. FinCEN מנהל ותומך במסגרת המאבק בהלבנת הון ובמימון טרור, לרבות מערכות דיווח ושיתוף מידע המשמשות מוסדות פיננסיים ורשויות אכיפת חוק.^[7]

מימון בינלאומי ונתונים

מחלקת האוצר משתתפת במדיניות כלכלית ופיננסית בינלאומית. תפקידיה הבסיסיים כוללים מדיניות כלכלית בינלאומית, ולמזכיר האוצר יש אחריות להמליץ על מדיניות פיננסית וכלכלית בינלאומית.^[1][5]

אחד מתפקידי הנתונים הציבוריים החשובים הוא מערכת Treasury International Capital, הידועה בשם TIC. מחלקת האוצר מתארת את TIC כמערכת נתונים הקשורים לזרימות ולעמדות פיננסיות חוצות גבולות. מחלקת האוצר מפרסמת נתוני TIC חודשיים ומתחזקת ארכיונים היסטוריים וטבלאות המשמשים אנליסטים להבנת החזקות זרות בניירות ערך אמריקאיים, החזקות אמריקאיות בניירות ערך זרים ויחסים פיננסיים בינלאומיים אחרים.^[12]

נתוני TIC נמצאים במעקב נרחב משום שהם מספקים מידע על השקעות חוצות גבולות בניירות ערך של האוצר ובנכסים אחרים. נתונים אלה עשויים להיות רלוונטיים לניתוח שערי חליפין, זרימות הון, ניהול יתרות רשמיות זרות ומימון המצב בחשבון השוטף של ארצות הברית. כמו נתונים רשמיים אחרים, גם סטטיסטיקות TIC כפופות להגדרות, לספי דיווח ולעדכונים.

היחסים עם רגולטורים פיננסיים אחרים

מחלקת האוצר היא חלק ממבנה רגולטורי פיננסי רחב יותר בארצות הברית, ולא רגולטור פיננסי מאוחד יחיד. הרשות לניירות ערך ולבורסות של ארצות הברית מפקחת על שוקי ניירות הערך ועל הגילוי של חברות ציבוריות. הפדרל ריזרב מפקח על ארגונים בנקאיים מסוימים ומנהל את המדיניות המוניטרית. משרד המפקח על המטבע, הפועל בתוך מחלקת האוצר, מפקח על בנקים לאומיים ועל איגודי חיסכון פדרליים.^[6]

תפקידה המדיניותי של מחלקת האוצר חופף לעיתים קרובות לרגולטורים אחרים באמצעות תהליכים בין-סוכנותיים. בענייני בנקאות ויציבות שווקים, מחלקת האוצר עשויה לתאם עם הפדרל ריזרב, ה-FDIC, ה-SEC, הוועדה למסחר בחוזים עתידיים על סחורות ורגולטורים מדינתיים. בענייני מימון בלתי חוקי, מחלקת האוצר מתאמת עם גופי אכיפת חוק וביטחון לאומי. בענייני סנקציות, מחלקת האוצר פועלת עם מחלקת המדינה, מחלקת המסחר וחלקים אחרים של ממשלת ארצות הברית.

מבנה רב-סוכנותי זה פירושו שמחלקת האוצר היא בעלת השפעה, אך אינה שולטת בכל. לדוגמה, מחלקת האוצר מנפיקה ניירות ערך של חוב, אך המסחר בניירות ערך אלה מתרחש בשווקים שבהם מעורבים סוחרים ראשיים, בנקים, קרנות, בנקים מרכזיים ומשקיעים אחרים. מחלקת האוצר מגבשת מדיניות פיסקלית ופיננסית, אך הקונגרס שולט במיסוי ובהקצאות, והפדרל ריזרב קובע באופן עצמאי את המדיניות המוניטרית במסגרת המנדט הסטטוטורי שלו.

חשיבות למימון

חשיבותה של מחלקת האוצר בתחום המימון נובעת מהיקף תפקידיה ומרוחבם. היא מגייסת כספים עבור הממשל הפדרלי, תומכת בשוק אמת המידה חסר הסיכון באמצעות ניירות הערך של האוצר, גובה הכנסות פדרליות, מפקחת על חלקים מרכזיים של תשלומי הממשלה והחשבונאות שלה, מנהלת תוכניות סנקציות ומודיעין פיננסי, ומשכנת רגולטור של בנקים לאומיים.^[1][6][8]

עבור משקיעים ומוסדות פיננסיים, פעולותיה של מחלקת האוצר עשויות להשפיע על שוקי מימון, ציות בנקאי, סינון סנקציות, דיווח מס, זרימות תשלומים ממשלתיים והיצע נכסים בטוחים. עבור משקי בית ועסקים, מחלקת האוצר ניכרת באמצעות מסים, תשלומים פדרליים, איגרות חיסכון, מטבע ושטרות ותוכניות פיננסיות ממשלתיות. עבור ממשלות זרות והשווקים הגלובליים, ניירות הערך של האוצר והמדיניות הפיננסית הבינלאומית של מחלקת האוצר הם מרכזיים לתפקידו של הדולר האמריקאי בכלכלה העולמית.

לפיכך, מחלקת האוצר היא גם מחלקה מנהלית וגם מוסד המעצב שווקים. פעילויותיה נשענות על סמכות הקונגרס ועל מדיניות הרשות המבצעת, אך השפעותיהן משתרעות על פני המימון המקומי, שוקי ההון הבינלאומיים והתשתית התפעולית של ממשלת ארצות הברית.