המערכת הפדרלית של הרזרב

המערכת הפדרלית של הרזרב היא מערכת הבנקאות המרכזית של ארצות הברית. היא הוקמה מכוח חוק הפדרל ריזרב משנת 1913, ומנהלת את המדיניות המוניטרית, מפקחת ומסדירה חלקים ממערכת הבנקאות, תומכת ביציבות פיננסית, מספקת שירותי תשלום וסליקה, ומשמשת כסוכן פיסקלי וכבנקאי של ממשלת ארצות הברית.^[1][2]

סקירה כללית

המערכת הפדרלית של הרזרב, המכונה לעיתים קרובות "הפד", היא מוסד ציבורי היברידי הכולל מועצת ניהול לאומית בוושינגטון די. סי., רשת של בנקי פדרל ריזרב אזוריים, ווועדה למדיניות מוניטרית המשלבת ייצוג לאומי ואזורי.^[1][3] עיצובה משקף פשרה בין סמכות ציבורית ריכוזית לבין השתתפות אזורית במערכת הפיננסית של ארצות הברית. מועצת הנגידים היא סוכנות של הממשל הפדרלי, בעוד ש-12 בנקי הרזרב הם מוסדות אזוריים בעלי ישות תאגידית נפרדת ואחריות ציבורית.^[1][4]

פעילותו של הפדרל ריזרב רחבה יותר מקביעת שיעורי ריבית קצרי טווח. תיאורו הרשמי מזהה חמישה תפקידים כלליים: ניהול מדיניות מוניטרית; קידום יציבות פיננסית; פיקוח והסדרה של מוסדות פיננסיים; טיפוח הבטיחות והיעילות של מערכות תשלום וסליקה; וקידום הגנת הצרכן ופיתוח קהילתי.^[5] תפקידים אלה הופכים את הפד לגורם מרכזי בבנקאות האמריקאית, בשוקי הכסף, בתשתיות התשלומים ובמדיניות המקרו-כלכלית.

הפדרל ריזרב נבדל מגופי פיקוח פיננסיים אחרים בארצות הברית. רשות ניירות הערך של ארצות הברית מסדירה את שוקי ניירות הערך ואת פעילותם של מנפיקים רבים של ניירות ערך, בעוד שתפקידו המרכזי של הפדרל ריזרב הוא בנקאות מרכזית ופיקוח זהיר על ארגונים בנקאיים שהוגדרו לכך. הפד חולק את תחומי האחריות הרגולטוריים בתחום הבנקאות עם סוכנויות בנקאיות אמריקאיות אחרות, ובהן משרד מבקר המטבע והחברה הפדרלית לביטוח פיקדונות.^[6]

הקמה ובסיס משפטי

הקונגרס הקים את הפדרל ריזרב באמצעות חוק הפדרל ריזרב, שעליו חתם הנשיא וודרו וילסון ב-23 בדצמבר 1913.^[2] החוק בא בעקבות תקופה של פאניקות פיננסיות חוזרות ונשנות ודיונים בשאלה אם על ארצות הברית להחזיק במטבע גמיש יותר ובמנגנון של מלווה של מוצא אחרון. Federal Reserve History, פרויקט היסטוריה ציבורית של המערכת הפדרלית של הרזרב, מתאר את מטרת הייסוד של המוסד כשיפור היציבות של המערכת הבנקאית האמריקאית לאחר הפאניקה של 1907 ואירועים קודמים של אי-יציבות פיננסית.^[7]

החקיקה משנת 1913 ייסדה מבנה של בנקאות מרכזית עם גוף ניהולי מרכזי ועם בנקי רזרב אזוריים.^[3] באפריל 1914 הודיעה הוועדה לארגון בנקי הרזרב על 12 מחוזות הפדרל ריזרב ועל הערים שבהן ימוקם כל בנק רזרב.^[3] מבנה המחוזות הבסיסי נותר מאפיין מגדיר של המערכת, אף שאחריותו של הפד התרחבה במידה ניכרת עם השינויים במערכת הפיננסית של ארצות הברית.

חוק הפדרל ריזרב תוקן פעמים רבות. בין ההתפתחויות החקיקתיות המרכזיות נמנים חוק הבנקאות של 1935, שחיזק את מועצת הנגידים והסדיר באופן רשמי את המבנה המודרני של הוועדה הפדרלית לשוק הפתוח, וכן חוקים מאוחרים יותר שהשפיעו על חברות החזקה בנקאיות, על הלוואות חירום, על הגנת הצרכן ועל פיקוח שלאחר משבר. לפיכך, סמכויותיו הנוכחיות של הפד נשענות לא רק על החוק המקורי משנת 1913 אלא גם על חקיקה ותיקונים מאוחרים יותר של הקונגרס.^[8]

מבנה מוסדי

לפדרל ריזרב שלושה גופים מרכזיים: מועצת הנגידים, 12 בנקי הפדרל ריזרב, והוועדה הפדרלית לשוק הפתוח.^[1]

מועצת הנגידים היא הגוף המנהלי הלאומי של המערכת הפדרלית של הרזרב. היא יושבת בוושינגטון די. סי., ומורכבת מעד שבעה נגידים המתמנים בידי נשיא ארצות הברית ומאושרים בידי הסנאט של ארצות הברית.^[5] הנגידים מכהנים בכהונות מדורגות של 14 שנים, והיושב ראש וסגן היושב ראש נבחרים מבין הנגידים לכהונות הנהגה של ארבע שנים, בכפוף לאישור הסנאט.^[5] המועצה מפקחת על בנקי הרזרב, משתתפת בעיצוב המדיניות המוניטרית, מוציאה תקנות, וחולקת אחריות לפיקוח ולהסדרה של מוסדות פיננסיים מסוימים.^[1][5]

מטותיהם של 12 בנקי הפדרל ריזרב נמצאים בבוסטון, ניו יורק, פילדלפיה, קליבלנד, ריצ'מונד, אטלנטה, שיקגו, סנט לואיס, מיניאפוליס, קנזס סיטי, דאלאס וסן פרנסיסקו.^[3] הם פועלים בתוך מחוזות הפדרל ריזרב ואוספים מידע כלכלי אזורי, מספקים שירותים למוסדות פיקדון ולממשלת ארצות הברית, מבצעים פיקוח בנקאי מכוח סמכות מואצלת, ותומכים ביישום המדיניות המוניטרית.^[3][5]

לכל בנק רזרב יש דירקטוריון. הפדרל ריזרב מתאר דירקטוריונים אלה כמנגנון להבאת מגוון נקודות מבט ומידע על תנאים כלכליים אל תוך המערכת.^[9] דירקטורים של בנקי הרזרב אינם קובעים במישרין את המדיניות המוניטרית הלאומית, אך יש להם תפקידים בממשל התאגידי של בנקי הרזרב, לרבות בתהליך בחירת נשיאי בנקי הרזרב, בכפוף לאישור מועצת הנגידים.^[9]

הוועדה הפדרלית לשוק הפתוח, או FOMC, היא הגוף המרכזי של הפד למדיניות מוניטרית. היא מורכבת משבעת חברי מועצת הנגידים ומחמישה מתוך 12 נשיאי בנקי הרזרב.^[1] נשיא הבנק הפדרלי של ניו יורק הוא חבר מצביע קבוע, בעוד שארבעה נשיאים אחרים של בנקי רזרב מצביעים על בסיס מתחלף; כל נשיאי בנקי הרזרב משתתפים בישיבות ה-FOMC ותורמים להן, בין אם הם מצביעים בשנה נתונה ובין אם לאו.^[1][3]

מנדט המדיניות המוניטרית

הקונגרס הנחה את הפדרל ריזרב לנהל מדיניות מוניטרית כדי לקדם תעסוקה מרבית, מחירים יציבים ושיעורי ריבית ארוכי טווח מתונים.^[10] יעדים אלה נידונים לעיתים קרובות כ"מנדט הכפול" של הפד, משום שמחירים יציבים ותעסוקה מרבית הם שתי המטרות העיקריות המודגשות בתקשורת המדיניות, בעוד ששיעורי ריבית ארוכי טווח מתונים מקושרים בדרך כלל למשק שמשיג אינפלציה נמוכה ויציבה לאורך זמן.^[10]

ה-FOMC משתמשת בכלי מדיניות ובתקשורת כדי להשפיע על התנאים הפיננסיים ועל הפעילות הכלכלית. השיעורים המנוהלים העיקריים שלה ופעולותיה בשוק משפיעים על שוק הקרנות הפדרליות ועל שיעורי ריבית קצרים אחרים, ואלה בתורם משפיעים על תנאי האשראי הרחבים יותר, על מחירי נכסים, על שערי חליפין ועל הביקוש לסחורות ולשירותים. הסברו של הפד עצמו מדגיש כי המדיניות המוניטרית פועלת בעקיפין ובאיחור, באמצעות עלויות אשראי, תנאים פיננסיים וציפיות.^[10]

ה-FOMC מצהירה על יעד אינפלציה ארוך טווח של 2 אחוזים, הנמדד באמצעות השינוי השנתי במדד המחירים של הוצאות הצריכה האישית.^[11] היא אינה קובעת יעד מספרי קבוע לתעסוקה מרבית, משום שרמת התעסוקה בת-הקיימא תלויה בגורמים דמוגרפיים, טכנולוגיים, מוסדיים ואחרים שאינם מוניטריים, ואשר עשויים להשתנות לאורך זמן.^[10]

פעולות בשוק הפתוח מיושמות בעיקר באמצעות הבנק הפדרלי של ניו יורק, בהנחיית ה-FOMC. פעולות אלה משפיעות על היצע הרזרבות במערכת הבנקאית ומסייעות לשמור על שיעורי השוק הקצרים בהתאם לטווח היעד של ה-FOMC. מאז המשבר הפיננסי העולמי, הפד פועל במסגרת של רזרבות בשפע, שבה שיעורים מנוהלים, ובהם ריבית המשולמת על יתרות רזרבה ומסגרת הסכמי ריפו הפוכים ללילה, הם כלים חשובים לשליטה בשיעורי הריבית.^[12]

פיקוח והסדרה

הפדרל ריזרב מפקח ומסדיר מגוון של ארגונים בנקאיים. תחומי אחריותו כוללים חברות החזקה בנקאיות, בנקים שהוקמו מכוח דיני המדינות והם חברים במערכת הפדרלית של הרזרב, חברות החזקה של מוסדות חיסכון והלוואה, ארגוני בנקאות זרים הפועלים בארצות הברית, ומוסדות או פעילויות מסוימים אחרים לפי החוק הפדרלי.^[6]

פיקוח הוא תהליך של ניטור ובחינה של מוסדות כדי להעריך בטיחות ואיתנות, ניהול סיכונים, ציות, ואת ההשפעה האפשרית של חולשות על בנקים קשורים או על המערכת הפיננסית. הסדרה כוללת פרסום כללים, הצהרות מדיניות, הנחיות פיקוח ופרשנויות מכוח סמכות סטטוטורית. הפד גם בוחן בקשות של ארגונים בנקאיים למיזוגים, לרכישות, לשינויי שליטה ולפעילויות אחרות.^[6]

הפדרל ריזרב חולק את מערכת הפיקוח הבנקאי של ארצות הברית עם סוכנויות אחרות. משרד מבקר המטבע מפקח על בנקים לאומיים ועל אגודות חיסכון פדרליות; החברה הפדרלית לביטוח פיקדונות מפקחת על רבים מן הבנקים המדינתיים שאינם חברים במערכת ומנהלת את ביטוח הפיקדונות הפדרלי; ומחלקות בנקאות של המדינות מעניקות רישוי לבנקים מדינתיים ומפקחות עליהם. לכן תפקידו של הפדרל ריזרב חשוב, אך אינו בלעדי.^[6]

תפקידו הפיקוחי של הפד התרחב לאחר המשבר הפיננסי של 2007–2009. לפי חוק דוד-פרנק לרפורמה בוול סטריט ולהגנת הצרכן, הפדרל ריזרב קיבל תחומי אחריות זהירים מוגברים לגבי חברות החזקה בנקאיות גדולות ומוסדות פיננסיים מסוימים בעלי חשיבות מערכתית. תחומי אחריות אלה כוללים מבחני קיצון, תכנון הון, תקני נזילות וציפיות מחמירות יותר לניהול סיכונים עבור חברות גדולות ומורכבות.^[6]

יציבות פיננסית ותפקידי מלווה של מוצא אחרון

יציבות פיננסית היא אחד מתפקידי הליבה של הפדרל ריזרב.^[5] הפד עוקב אחר סיכונים בכל רחבי המערכת הפיננסית, לרבות מינוף, המרת מועדים, שבריריות במקורות מימון, הערכות שווי נכסים וקישוריות הדדית. דוח היציבות הפיננסית שלו, המתפרסם מעת לעת, מציג את הערכת המועצה לגבי נקודות התורפה במערכת הפיננסית של ארצות הברית.^[5]

כבנק מרכזי, הפדרל ריזרב יכול לספק נזילות למוסדות פיקדון באמצעות חלון הניכיון. חלון הניכיון נועד לסייע למוסדות זכאים לענות על צורכי נזילות זמניים, ויכול לתמוך בתפקוד התקין של המערכת הבנקאית. בנסיבות חריגות ודוחקות, חוק הפדרל ריזרב מתיר תוכניות רחבות יותר של הלוואות חירום, בכפוף לדרישות משפטיות ולאישורים.^[8]

תפקידו של מלווה של מוצא אחרון הוא מבחינה היסטורית מרכיב מרכזי בהצדקה לקיומו של בנק מרכזי. באמצעות מתן הלוואות כנגד בטוחות למוסדות סולבנטיים אך בלתי נזילים, או באמצעות הקמת מסגרות נזילות רחבות מכוח סמכות סטטוטורית, בנק מרכזי יכול לצמצם את הסיכון שלחצי נזילות יהפכו למימושי חיסול בלתי סדורים או לכשלים בתשלומים. תפקידים אלה נפרדים מן המדיניות הפיסקלית, הנתונה לשליטת הקונגרס ומשרד האוצר.

שירותי תשלומים, סליקה ובנקאות לממשלה

הפדרל ריזרב הוא מפעיל מרכזי ומפקח חשוב של תשתית התשלומים והסליקה בדולר אמריקאי. הוא מספק שירותי תשלום למוסדות פיקדון ולמוסדות מסוימים אחרים, ובהם Fedwire Funds Service,‏ Fedwire Securities Service,‏ FedACH,‏ שירותי שיקים, שירות הסליקה הלאומי ו-FedNow Service.^[12][13]

Fedwire Funds Service היא מערכת סליקה ברוטו בזמן אמת לתשלומים בעלי ערך גבוה המופעלת בידי בנקי הפדרל ריזרב. ‏FedACH תומך בעסקאות של מסלקה אוטומטית, המשמשות בהיקף נרחב לתשלומי שכר, תשלומי חשבונות, הפקדה ישירה ותשלומים אלקטרוניים אחרים המעובדים במנות. ‏FedNow, שהושק כשירות התשלומים המיידיים של הפדרל ריזרב, תומך בתשלומים מיידיים מסביב לשעון בארצות הברית.^[13]

הפדרל ריזרב פועל גם כבנק של ממשלת ארצות הברית. הוא מחזיק את החשבון הכללי של משרד האוצר, מעבד תשלומים ותקבולים עבור משרד האוצר ועבור סוכנויות פדרליות אחרות, ומספק שירותים הנוגעים להנפקה, להעברה ולפדיון של ניירות ערך של ממשלת ארצות הברית.^[5][12] שירותי סוכנות פיסקלית אלה מחברים את תפקידו התפעולי של הבנק המרכזי לניהול המזומנים הפדרלי ולפעילות החוב הציבורי, אך אינם מקנים לפד סמכות על הוצאה פדרלית או על מיסוי.

מאזן והכנסות

מאזנו של הפדרל ריזרב מורכב בעיקר מנכסים שנרכשו באמצעות מדיניות מוניטרית ופעולות נזילות, ומן העבר השני מהתחייבויות כגון מטבע במחזור, יתרות רזרבה, הסכמי ריפו הפוכים והחשבון הכללי של משרד האוצר. גודלו והרכבו של המאזן יכולים להשתנות באופן מהותי לאורך זמן, כאשר ה-FOMC מתאימה את יישום המדיניות, מגיבה ללחץ פיננסי או מאפשרת לפורטפוליו ניירות הערך להצטמצם עם הזמן.^[12]

הכנסות הפדרל ריזרב נובעות היסטורית בעיקר מריבית על החזקות בניירות ערך ועל נכסים אחרים, בניכוי הוצאות ריבית, עלויות תפעול ודיבידנדים סטטוטוריים המשולמים לבנקים החברים. לאחר כיסוי ההוצאות ופריטים סטטוטוריים אחרים, הפדרל ריזרב מעביר בדרך כלל את ההכנסות השיוריות למשרד האוצר של ארצות הברית. כאשר ההוצאות עולות על ההכנסות, הפד רושם נכס נדחה המייצג הכנסות נטו עתידיות שיש לממש בטרם יתחדשו ההעברות למשרד האוצר.^[14]

מדיניות המאזן נעשתה בולטת במיוחד לאחר המשבר הפיננסי של 2007–2009, ושוב לאחר הזעזוע הכלכלי שנלווה למגפת הקורונה. רכישות נכסים בהיקף גדול הגדילו את החזקותיהם של בנקי הרזרב בניירות ערך של משרד האוצר ושל סוכנויות ממשלתיות, בעוד שצמצום מאוחר יותר של המאזן אפשר להחזקות לרדת לאורך זמן. מדיניות זו היא כלי של מדיניות מוניטרית ונבדלת מתוכניות פיסקליות של הקונגרס.

עצמאות, אחריותיות ובעלות

הפדרל ריזרב מתואר לעיתים קרובות כעצמאי בתוך הממשל, ולא כעצמאי מן הממשל. הקונגרס הקים את הפד, מגדיר את המנדט שלו, יכול לתקן את חוק הפדרל ריזרב, ומקבל עדויות ודוחות סדירים מבכירי הפד.^[4][5] החלטות המדיניות המוניטרית של המועצה ושל ה-FOMC אינן טעונות אישור של הנשיא או של הקונגרס, ועיצוב זה נועד לבודד החלטות קצרות טווח על שיעורי ריבית מפני לחץ פוליטי מיידי.^[4]

מאפייניו הציבוריים-פרטיים של הפד יוצרים לעיתים בלבול בנוגע לבעלות. בנקים מסחריים חברים מחויבים להחזיק במניות בבנק הרזרב של מחוזם, אך מניות אלה אינן דומות להון מניות תאגידי רגיל: אי אפשר לסחור בהן, הן אינן מקנות שליטה במדיניות הלאומית, והן משלמות דיבידנדים בכפוף לחוק.^[4] מועצת הנגידים היא סוכנות פדרלית, ובנקי הרזרב ממלאים תפקידים ציבוריים מכוח החוק הפדרלי.^[4]

מנגנוני האחריותיות כוללים פיקוח של הקונגרס, דוחות כספיים מבוקרים, הצהרות ופרוטוקולים פומביים של ה-FOMC, הליכי קביעת כללים רגולטוריים, תחזיות כלכליות, נאומים, דוחות ופרסומי נתונים. המועצה מפרסמת את הדוחות הכספיים המבוקרים של המערכת ומדווחת לקונגרס, בעוד שה-FOMC מפרסמת הצהרות מדיניות לאחר ישיבות ופרוטוקולים מפורטים בעיכוב זמן.^[4][5]

תפקיד במערכת הפיננסית של ארצות הברית

הפדרל ריזרב הוא אחד המוסדות החשובים ביותר במערכת הפיננסית של ארצות הברית, משום שהוא משפיע על היצע הכסף של הבנק המרכזי ועל מחירו, על תפקודן של רזרבות בנקאיות, על המסגרת התפעולית של שיעורי ריבית קצרי טווח ועל עמידותן של מערכות תשלום. החלטותיו משפיעות על בנקים, על קרנות שוק כספי, על שוקי אג"ח, על שיעורי ריבית על משכנתאות, על שערי חליפין ועל המקרו-כלכלה הרחבה יותר.

חשיבותו של הפד אינה פירושה שהוא שולט בכל התוצאות הפיננסיות. אינפלציה, תעסוקה, זמינות אשראי ויציבות פיננסית מושפעות מן המדיניות הפיסקלית, מן השווקים הגלובליים, מן הטכנולוגיה, מן הדמוגרפיה, מן הרגולציה, מנטילת סיכונים של המגזר הפרטי ומתנאי היצע. כלי הפדרל ריזרב רבי עוצמה אך פועלים בעקיפין, ותחומי אחריותו הסטטוטוריים מוגבלים על פי חוק.

מנקודת מבט פיננסית, את המערכת הפדרלית של הרזרב מיטבי להבין כמוסד המצוי במרכז הבנקאות המרכזית של הדולר האמריקאי: היא מנפיקה יתרות רזרבה, תומכת במטבע ובתשלומים, מפקחת על ארגונים בנקאיים מרכזיים, ומשתמשת במדיניות מוניטרית כדי לקדם את היעדים המקרו-כלכליים שקבע הקונגרס. המבנה שלה משלב סמכות לאומית, מידע אזורי ותשתית תפעולית בכל רחבי המערכת הפיננסית של ארצות הברית.