חברת אחזקות בנקאית

**חברת אחזקות בנקאית** (BHC) היא חברה השולטת, במישרין או בעקיפין, בבנק בארצות הברית. חברות אחזקות בנקאיות מוסדרות לפי חוק חברות האחזקות הבנקאיות משנת 1956 ולפי תקנה Y של הפדרל ריזרב, אשר מחילים על חברת האם ועל החברות־הבנות הבנקאיות והלא־בנקאיות שלה פיקוח מאוחד של הפדרל ריזרב.^[1][2]

הגדרה משפטית

לפי תקנה Y, חברת אחזקות בנקאית היא בדרך כלל "כל חברה", לרבות בנק, שיש לה שליטה ישירה או עקיפה בבנק, בכפוף להחרגות סטטוטוריות מסוימות לגבי אחזקות מסוימות מסוג נאמנות, חיתום, שידול להצבעה באמצעות ייפוי כוח, סילוק חוב, ואחזקות בחברות חיסכון או חברות נאמנות.^[1] ההגדרה היא פונקציונלית ולא מוגבלת לתאגידים: אם ישות שולטת בבנק, מסגרת חוק חברות האחזקות הבנקאיות עשויה לחול בלי קשר לשאלה אם עיסוקה של הישות עצמה הוא בנקאות, ניירות ערך, ביטוח, תשלומים או פעילות פיננסית אחרת.

תקנה Y מגדירה "בנק", לצורך זה, ככולל בנק מבוטח לפי חוק ביטוח פיקדונות פדרלי או מוסד המאורגן בארצות הברית שמקבל פיקדונות עו"ש או פיקדונות אחרים הניתנים למשיכה באמצעות המחאה ועוסק במתן הלוואות מסחריות, בכפוף לחריגים סטטוטוריים.^[1] הגדרה זו חשובה משום שמוסדות מסוימים שמקבלים פיקדונות או מעניקים אשראי עשויים להיות מוסדרים לפי משטרים אחרים, בעוד שחברה השולטת ב"בנק" מכוסה בדרך כלל הופכת ל-BHC.

"שליטה" היא יסוד מרכזי במושג BHC. תקנה Y קובעת כי שליטה בחברה כוללת בעלות, שליטה או כוח הצבעה של 25 אחוזים או יותר מכל סוג של ניירות ערך בעלי זכות הצבעה, במישרין או בעקיפין או באמצעות אנשים אחרים.^[1] שליטה יכולה לנבוע גם מיחסים אחרים, לרבות היכולת להפעיל השפעה מכרעת על הניהול או על המדיניות, כפי שנקבע לפי כללי הפדרל ריזרב ופרשנויותיו. כתוצאה מכך, חברה עשויה להזדקק לניתוח של הפדרל ריזרב גם כאשר היא מחזיקה בפחות מרוב מניות ההצבעה של בנק.

המסגרת הרגולטורית

החוק הפדרלי העיקרי המסדיר חברות אחזקות בנקאיות הוא חוק חברות האחזקות הבנקאיות משנת 1956. הפדרל ריזרב מתאר את החוק כיוצר מסגרת פדרלית לפיקוח ולהסדרה של חברות מקומיות וזרות השולטות בבנק ושל החברות־הבנות של אותן חברות.^[3] יעד המדיניות המרכזי של החוק הוא להגן על היציבות והאיתנות של בנקים שהם חלק מקבוצות תאגידיות, משום שסיכונים בגופים קשורים, בחברות אם ובחברות־בנות לא־בנקאיות יכולים להשפיע על מוסדות פיקדון מבוטחים.^[3]

תקנה Y מיישמת חלק גדול מחוק חברות האחזקות הבנקאיות לגבי BHCs אמריקאיות. היא מכסה הגדרות, רישום, דוחות ובדיקות, פרקטיקות תאגידיות, רכישות של ניירות ערך או נכסים של בנקים, פעילויות לא־בנקאיות, הליכי שליטה, עניינים של שינוי בשליטה בבנק, והוראות קשורות.^[2] תקנה Y כוללת גם כללים בדבר תכנון הון ודרישת חיץ הון לתרחישי קיצון עבור חברות מכוסות, ובכך קושרת את הסדרת חברות האחזקות לסטנדרטים רחבים יותר של פיקוח זהיר.^[2]

BHC חייבת בדרך כלל להירשם אצל הפדרל ריזרב, לדווח לו ולהיות כפופה לבדיקה מצדו. חומרי הפיקוח של הפדרל ריזרב מציינים כי חוק BHC מעניק לפדרל ריזרב סמכות רחבה לבדוק ולקבל דוחות מ-BHC ומחברות־הבנות שלה על מצב פיננסי, מערכות ניהול סיכונים, בקרות תפעוליות וציות לדין החל.^[3]

הסדרת BHC פועלת לצד הסדרת הבנק־הבת. למשל, חברה־בת שהיא בנק לאומי עשויה להיות מפוקחת בידי משרד המפקח על המטבע, בנק מדינתי מבוטח שאינו חבר עשוי להיות מפוקח בידי התאגיד הפדרלי לביטוח פיקדונות, ובנק מדינתי חבר בידי מערכת הפדרל ריזרב. חברת האחזקות עצמה, לעומת זאת, מפוקחת על בסיס מאוחד בידי מועצת הנגידים של מערכת הפדרל ריזרב.

פיקוח מאוחד

מאפיין מגדיר של משטר ה-BHC הוא **פיקוח מאוחד**. הפדרל ריזרב קובע כי פיקוח מאוחד חל על חברת האם ועל החברות־הבנות ומאפשר למפקחים להבין את המבנה, הפעילויות, המשאבים והסיכונים של ארגון בנקאי לפני שליקויים מסכנים מוסדות פיקדון־בת.^[3] גישה זו נועדה להתמודד עם סיכונים שעשויים שלא להיות גלויים כאשר בוחנים רק את הבנק־הבת, כגון מינוף של חברת האם, מימון בתוך הקבוצה, פעילות בניירות ערך, חשיפות לנגזרים, ניהול נזילות, תלות תפעולית או סיכונים בגופים קשורים לא־בנקאיים.

מכתב הפיקוח של הפדרל ריזרב על פיקוח מאוחד מציין כי קשיים פיננסיים בחלק אחד של ארגון יכולים להתפשט במהירות לחלקים אחרים של הארגון, במיוחד כאשר BHCs גדולות מנהלות עסקים מעבר לגבולות של ישויות משפטיות.^[3] זהו ההיגיון שבבחינת המפעל כולו ולא בהתייחסות לכל חברה־בת כמבודדת.

הפדרל ריזרב מפרסם מדריך פיקוח על חברות אחזקות בנקאיות לצוותי פיקוח. המדריך הוא הנחיה ולא אסמכתה משפטית, אך הפדרל ריזרב מציין כי מטרות הפיקוח שלו כוללות הערכה אם האיתנות הפיננסית של ה-BHC נשמרת באופן שוטף וקביעת ההשפעות של עסקאות בין חברת האחזקות או החברות־הבנות הלא־בנקאיות לבין הבנקים־הבנים.^[4]

פעילויות מותרות ומוגבלות

מבחינה היסטורית, אחת ממטרותיו של חוק חברות האחזקות הבנקאיות הייתה להגביל את העירוב בין בנקאות לבין פעילויות מסחריות לא קשורות. לפי החוק ותקנה Y, BHCs רשאיות לעסוק בבנקאות ובפעילויות לא־בנקאיות המותרות לפי חוק או תקנה. תקנה Y כוללת חלק משנה על פעילויות לא־בנקאיות ורכישות בידי BHCs, ובו הוראות לגבי פעילויות לא־בנקאיות אסורות, פעילויות פטורות, נהלים להצעות לא־בנקאיות ורשימה של פעילויות לא־בנקאיות מותרות.^[2]

לפי תקציר של הפדרל ריזרב על תקנה Y, התקנה מפרטת פעילויות לא־בנקאיות הקשורות קשר הדוק לבנקאות ולכן מותרות ל-BHCs.^[5] פעילויות כאלה יכולות לכלול סוגים מסוימים של הלוואות, ליסינג, ייעוץ השקעות, עיבוד נתונים, נאמנות ושירותים פיננסיים אחרים, בכפוף למגבלות המפורטות בתקנה Y ולפרשנויות של הפדרל ריזרב. המותרות המדויקת של פעילות תלויה בסמכות הסטטוטורית, בנוסח הרגולטורי, בתנאי הפיקוח ובמבנה שבאמצעותו הפעילות מתבצעת.

מגבלות הפעילות מבדילות בין BHCs לבין חברות אם תאגידיות רגילות. תאגיד לא־פיננסי יכול בדרך כלל להחזיק חברות־בנות העוסקות בקווי עסק רבים שאינם קשורים, בכפוף לדיני תאגידים כלליים ולדיני הגבלים עסקיים. BHC, לעומת זאת, מוגבלת בידי דיני הבנקאות משום שפעילויותיה עלולות להשפיע על בנקים קשורים ועל רשת הביטחון הפדרלית, לרבות ביטוח פיקדונות וגישה למתקני נזילות של הבנק המרכזי.

חברות אחזקות פיננסיות

**חברת אחזקות פיננסית** (FHC) היא צורה מיוחדת של חברת אחזקות בנקאית שנוצרה בחוק Gramm-Leach-Bliley משנת 1999. האתר Federal Reserve History מתאר FHC כהרחבה של מושג ה-BHC: ארגון גג שיכול להחזיק בחברות־בנות העוסקות במגוון רחב יותר של פעילויות פיננסיות.^[6]

מסגרת ה-FHC אפשרה שיוכים בין פעילויות בנקאות, ניירות ערך וביטוח, שהיו מוגבלים יותר תחת ההסדרים המוקדמים יותר של Glass-Steagall ושל חוק חברות האחזקות הבנקאיות. לפי Federal Reserve History, חוק Gramm-Leach-Bliley התיר לבנק להיות חלק מתאגיד גדול יותר העוסק בפעילויות של ניירות ערך וביטוח, תוך שמירה על מגבלות על חיתום ומכירה ישירים של ניירות ערך וביטוח בידי מוסדות פיקדון עצמם.^[6]

כדי להפוך ל-FHC, על חברה להגיש הצהרה בכתב לפדרל ריזרב ולאשר שהיא עומדת בדרישות החלות. Federal Reserve History מציין כי מוסדות פיקדון־בת חייבים להיות בעלי הון טוב ומנוהלים היטב, וחייבים להיות בעלי דירוגים מספקים לפחות לפי חוק ההשקעה מחדש בקהילה.^[6] אם תנאים אלה אינם נשמרים, ה-FHC עשויה לעמוד בפני מגבלות פיקוח, לרבות הגבלות על התחלת פעילויות פיננסיות חדשות עד לטיפול בבעיות.^[6]

כל FHC היא סוג של BHC, אך לא כל BHC היא FHC. ההבחנה חשובה משום שמעמד FHC מקנה סמכות רחבה יותר לפעילויות שהן בעלות אופי פיננסי, נלוות לפעילות פיננסית או משלימות לפעילות פיננסית, בכפוף לחוק חברות האחזקות הבנקאיות ולפיקוח הפדרל ריזרב.

ציפיות לגבי הון, נזילות ומקור חוזק

פיקוח על BHC כולל הלימות הון ברמת הארגון המאוחד. הפדרל ריזרב מציין כי קבע תקני הון מאוחדים עבור BHCs כדי לסייע להבטיח ש-BHC שומרת על הון הולם לפעילויות כלל־קבוצתיות, נמנעת ממינוף מופרז ויכולה לשמש מקור חוזק לחברות־הבנות שלה שהן מוסדות פיקדון.^[3]

עקרון "מקור החוזק" פירושו שמצופה מחברת האחזקות האם לתמוך במוסדות הפיקדון הקשורים אליה, ולא להחלישם באמצעות דיבידנדים מופרזים, העברת כספים כלפי מעלה, עסקאות מסוכנות עם גופים קשורים או ניהול סיכונים לקוי. בפועל, עיקרון זה משפיע על מדיניות הדיבידנדים, חלוקות הון, רכישות, הנפקת חוב ותכנון הון פנימי ברמת חברת האם.

עבור ארגונים בנקאיים גדולים יותר, הסדרת ההון יכולה לכלול מבחני קיצון ותכנון הון. תקנה Y כוללת סעיף על תכנון הון ועל דרישת חיץ הון לתרחישי קיצון.^[2] חומרי הפדרל ריזרב על דרישות הון לבנקים גדולים מציינים כי עבור חברות אחזקות בנקאיות, חברות אחזקות לחיסכון ולהלוואות מכוסות וחברות אחזקות ביניים אמריקאיות עם נכסים מאוחדים כוללים של 100 מיליארד דולר או יותר, דרישות ההון נקבעות בחלקן לפי תוצאות של מבחני קיצון פיקוחיים.^[7]

דרישות אלה מקשרות את הסדרת BHC למדיניות פיקוח זהיר רחבה יותר שלאחר המשבר. BHCs גדולות עשויות להיות כפופות לסטנדרטים מחמירים יותר, לרבות מבחני קיצון, ציפיות לניהול סיכונים, כללי נזילות, דרישות לתכנון יישוב כשל ותוספות הון נוספות בהתאם לגודל, למורכבות, לפעילות בין־שיפוטית ולחשיבות מערכתית.

רכישות ועסקאות שליטה

ל-BHCs יש חשיבות במיזוגים וברכישות של בנקים בארצות הברית, משום שרכישת בנק, חברת אחזקות בנקאית או מניות הצבעה של בנק עשויה לדרוש אישור או הודעה לפדרל ריזרב. תקנה Y כוללת חלקי משנה על רכישות של ניירות ערך או נכסים של בנקים, וכוללת הוראות לעסקאות המחייבות את אישור המועצה, עסקאות שאינן מחייבות אישור, גורמים הנשקלים בהצעות לרכישת בנקים, טיפול מזורז עבור חלק מה-BHCs המנוהלות היטב, ונהלים להצעות אחרות.^[2]

בעת בחינת הצעות לרכישת בנקים, הפדרל ריזרב שוקל גורמים סטטוטוריים ופיקוחיים כגון משאבים פיננסיים וניהוליים, תחזיות עתידיות, השפעות תחרותיות, נוחות וצרכים של הקהילה ורישומי ציות. בחינות אלה נפרדות, אך עשויות לחפוף, לבחינות לפי דיני הגבלים עסקיים, ביטוח פיקדונות, מתן רישיון, דיני ניירות ערך ודיני בנקאות מדינתיים.

כללי השליטה של BHC משפיעים גם על השקעות מיעוט. מאחר ששליטה יכולה להתקיים גם מתחת לבעלות רוב, משקיעים בבנקים וב-BHCs בונים לעיתים קרובות את השקעותיהם כך שלא יפעילו שליטה, או שהם מבקשים קביעות, התחייבויות או אישורים של הפדרל ריזרב כאשר קיימות סוגיות של שליטה. תקנה Y כוללת הוראות בדבר הליכי שליטה וחזקות הניתנות לסתירה בדבר שליטה ואי־שליטה.^[2]

דוגמאות ושימוש ארגוני

קבוצות בנקאיות אמריקאיות גדולות רבות מאורגנות עם BHC אם נסחרת ועם חברה־בת בנקאית אחת או יותר. ג'יי פי מורגן צ'ייס היא דוגמה לארגון בנקאי אמריקאי גדול שחברת האם שלו ניצבת מעל חברות־בנות בנקאיות ולא־בנקאיות. גם חברות פיננסיות אחרות יכולות להיות BHCs אם הן שולטות בבנקים, לרבות חברות שפעילותן כוללת כרטיסי אשראי, משמורת, שירותי השקעות או תחומים פיננסיים אחרים.

מבנה ה-BHC יכול לשרת כמה מטרות ארגוניות. הוא יכול לאפשר לחברת אם להחזיק בכמה חברות־בנות בנקאיות, לנהל פעילויות פיננסיות לא־בנקאיות מסוימות מחוץ לבנק, להנפיק חוב או הון של חברת האם, ולנהל הון, נזילות וממשל תאגידי ברמת הקבוצה. הוא יכול גם לספק מסגרת תאגידית לרכישות או להפרדה בין פעילויות של בנק מבוטח לבין פעילויות של ברוקר־דילר, ניהול נכסים, ביטוח, תשלומים או טכנולוגיה.

עם זאת, מעמד של BHC מטיל חובות רגולטוריות. חברת האם עשויה להיות מוגבלת בפעילויות שהיא רשאית לנהל, להידרש להגיש דוחות, להיות כפופה לבחינות ולבדיקות, להידרש לשמור על הון ולהיות מוגבלת בעסקאות עם גופים קשורים בנקאיים. חובות אלה משקפות את ההשקפה של מדיניות ציבורית שלפיה בעלות על בנק נושאת עמה אחריות שמעבר לבעלות תאגידית רגילה.

היחס לרגולטורים ולחוקים אחרים

BHCs ניצבות בצומת של כמה משטרים רגולטוריים. הפדרל ריזרב הוא המפקח המאוחד של BHCs, אך הוא אינו מחליף את כל הרגולטורים האחרים. החברות־הבנות הבנקאיות נותרות כפופות למפקחי הרישוי וביטוח הפיקדונות שלהן, חברות־בנות בתחום ניירות הערך עשויות להיות מוסדרות בידי רשות ניירות הערך של ארצות הברית ובידי גופי פיקוח עצמי, פעילויות בסחורות עשויות לערב את הוועדה למסחר בחוזים עתידיים על סחורות, ופעילויות מימון צרכני עשויות לערב את הלשכה להגנה פיננסית על צרכנים.

מבנה רב־רגולטורי זה מתואר לעיתים קרובות כהסדרה פונקציונלית: כל רגולטור מפקח על הישות המשפטית או על הפעילות שבתחום סמכותו, בעוד שהפדרל ריזרב בוחן את הארגון המאוחד. לגבי FHCs, Federal Reserve History מציין כי חוק Gramm-Leach-Bliley הטיל על הפדרל ריזרב תפקיד ראשי באכיפת המסגרת החדשה של חברות האחזקות, תוך שימור מגבלות ואמצעי הגנה עבור חברות־בנות בנקאיות ולא־בנקאיות.^[6]

חשיבות

מסגרת ה-BHC היא מאפיין ליבה של דיני הבנקאות בארצות הברית, משום שהיא קובעת מי רשאי לשלוט בבנקים, אילו פעילויות לא־בנקאיות קבוצות בנקאיות רשאיות לנהל, כיצד נבחנות רכישות של בנקים וכיצד מפוקחים סיכונים שמחוץ לבנק מבוטח. היא גם מספקת את היסוד המשפטי לפיקוח של הפדרל ריזרב על רבות מהקבוצות הבנקאיות הגדולות ביותר בארצות הברית.

המושג חשוב במיוחד ליציבות פיננסית. בנק יכול להיות נפרד משפטית מחברת האם שלו ומגופים קשורים, אך קשרים מוניטיניים, מימוניים, תפעוליים וממשליים יכולים להעביר לחץ ברחבי הקבוצה. הפיקוח המאוחד על BHC נועד לזהות את הסיכונים הללו ברמת המפעל ולהפחית את הסבירות שחולשות בחברת האם או בגופים קשורים לא־בנקאיים יפגעו במוסדות פיקדון מבוטחים, במפקידים או במערכת הפיננסית.