מועצת הנגידים של מערכת הפדרל ריזרב

**מועצת הנגידים של מערכת הפדרל ריזרב** היא הגוף המנהל, היושב בוושינגטון די.סי., של מערכת הפדרל ריזרב. זוהי סוכנות פדרלית עצמאית שנגידיה מתמנים בידי נשיא ארצות הברית ומאושרים בידי הסנאט של ארצות הברית, והיא מכוונת את מדיניות המערכת בתחומי המדיניות המוניטרית, הפיקוח על בנקים, היציבות הפיננסית, התשלומים והגנת הצרכן.^[1]

תפקיד במערכת הפדרל ריזרב

מועצת הנגידים היא אחד משלושת המרכיבים המרכזיים של מערכת הפדרל ריזרב, לצד 12 בנקי הפדרל ריזרב האזוריים וועדת השוק הפתוח הפדרלית. הפדרל ריזרב מתאר את המועצה כגוף המנהל של המערכת וכסוכנות פדרלית המדווחת לקונגרס ונושאת באחריות ישירה בפניו.^[1] מיקומה בוושינגטון די.סי. מבדיל אותה מבנקי הרזרב האזוריים, הפועלים ברחבי המדינה ומספקים מידע כלכלי אזורי, שירותים בנקאיים ויכולת פיקוח.

תפקידה של המועצה הוא הן אסטרטגי והן מינהלי. היא מכוונת את פעולת מערכת הפדרל ריזרב כדי למלא את האחריויות שהוטלו מכוח חוק הפדרל ריזרב, מפקחת על 12 בנקי הרזרב, וחולקת עם אותם בנקי רזרב את האחריות לפיקוח ולאסדרה של מוסדות פיננסיים ופעילויות מסוימים.^[1] בפועל, משמעות הדבר היא שהמועצה איננה רק ועדת מדיניות; היא גם רגולטור פדרלי, מפקחת על זרועות התפעול של הבנק המרכזי, מפיקה ניתוחים כלכליים ומפקחת על חלקים מתשתית התשלומים של ארצות הברית.

עבודת המועצה מקובצת בדרך כלל לחמישה תחומי תפקוד עיקריים: מדיניות מוניטרית, יציבות פיננסית, פיקוח ואסדרה, פיקוח על מערכת התשלומים ועל בנקי הרזרב, וענייני צרכנים וקהילה.^[4] קטגוריות אלה משמשות גם בדיווח השנתי של המועצה לקונגרס, ולכן הן מסגרת מועילה להבנת המנדט של המוסד ואת אחריותו הציבורית.

הרכב ומינוי

המועצה מתוכננת לכלול שבעה חברים, הידועים כנגידים. הנגידים ממונים בידי נשיא ארצות הברית ומאושרים בידי הסנאט של ארצות הברית.^[2] כהונה מלאה של נגיד היא ל-14 שנים, והכהונות מדורגות כך שכהונה אחת מתחילה בכל שנתיים, ב-1 בפברואר של שנים זוגיות.^[5] הכהונות הארוכות והמדורגות נועדו להפריד את עבודת המועצה מלחצים פוליטיים קצרי טווח ולספק רציפות לאורך מחזורי נשיאות וקונגרס.^[2]

החוק הפדרלי מטיל מגבלות ייצוג על המינויים. המועצה מציינת כי על המינויים לספק ייצוג הוגן לאינטרסים הפיננסיים, החקלאיים, התעשייתיים והמסחריים ולחלוקות הגאוגרפיות של המדינה, וכי לא ייתכן ששני נגידים יבואו מאותו מחוז של הפדרל ריזרב.^[2] נגיד שכיהן כהונה מלאה של 14 שנים אינו יכול להתמנות מחדש, אך אדם שמונה להשלים חלק בלתי-פוקע של כהונה רשאי לאחר מכן להתמנות מחדש לכהונה מלאה.^[5]

למועצה שלושה תפקידי הנהגה ייעודיים: יושב ראש, סגן יושב ראש וסגן יושב ראש לענייני פיקוח. משרות אלה מאוישות מבין הנגידים המכהנים, מחייבות מינוי נשיאותי ואישור סנאט, וכרוכות בכהונה של ארבע שנים.^[5] כהונתו הבסיסית של נגיד במועצה נפרדת מכהונתו של אותו אדם בתפקיד הנהגה; למשל, אדם עשוי לחדול מלכהן כיושב ראש ובו בזמן להישאר נגיד אם כהונתו הסטטוטורית כנגיד נמשכת.^[5]

נכון לדף חברי המועצה שנסרק במושב זה, הנגידים הרשומים היו קווין וורש, יושב ראש; פיליפ נ' ג'פרסון, סגן יושב ראש; מישל ו' באומן, סגנית יושב ראש לענייני פיקוח; מייקל ס' באר; ליסה ד' קוק; ג'רום ה' פאוול; וכריסטופר ג' וולר.^[5] מאחר שהרכב המועצה משתנה בעקבות אישורים, התפטרויות ופקיעת כהונות, יש לבדוק את ההרכב העדכני מול דף החברים הרשמי של המועצה כאשר מדובר בשימוש רגיש לזמן.

משרדי הנהגה

יושב הראש משמש הדובר הציבורי והנציג של המועצה, מנהל את צוות המועצה ועומד בראש ישיבות המועצה.^[2] יושב הראש הוא גם בדרך כלל בעל התפקיד הבולט ביותר בפדרל ריזרב בעדויות בפני הקונגרס, בנאומים פומביים ובמסיבות עיתונאים, אף שהסמכות הפורמלית מופעלת באמצעות המועצה וה-FOMC ולא בידי יושב הראש לבדו.

סגן יושב הראש הוא תפקיד הנהגה סטטוטורי שיכול לתמוך ביושב הראש ולהוביל את עבודת המועצה בתחומים שהוקצו לו. סגן יושב הראש לענייני פיקוח הוא תפקיד נבדל שנוצר לאחר המשבר הפיננסי העולמי בחוק דוד-פרנק לרפורמה בוול סטריט ולהגנת הצרכן משנת 2010. דף החברות ההיסטורי של המועצה מציין כי סגן יושב הראש לענייני פיקוח אחראי לפיתוח המלצות מדיניות למועצה בנוגע לפיקוח ולאסדרה של חברות אחזקה של מוסדות פיקדון ושל פירמות פיננסיות אחרות הנתונות לפיקוח המועצה, וכן לפיקוח ולאסדרה של אותן פירמות.^[6]

מבנה הוועדות הפנימי הנוכחי, כפי שהוא רשום בדף החברים הרשמי של המועצה במושב זה, משייך נגידים לוועדות המכסות את ענייני המועצה, ענייני צרכנים וקהילה, עניינים כלכליים ומוניטריים, יציבות פיננסית, ענייני בנקי הפדרל ריזרב, ופיקוח ואסדרה.^[5] ועדות אלה הן מנגנון ממשל פנימי ואינן מחליפות הצבעות סטטוטוריות של המועצה או את תהליכי ה-FOMC.

אחריויות במדיניות המוניטרית

המועצה היא גורם מרכזי במדיניות המוניטרית של ארצות הברית, אף שאינה פועלת לבדה. כל שבעת הנגידים, כאשר כל המושבים מאוישים, חברים ב-FOMC, הגוף האחראי לקביעת העמדה של פעולות השוק הפתוח ולתקשורת טווח היעד של ריבית הקרנות הפדרליות. ה-FOMC כולל גם נשיאים של בנקי רזרב, כאשר זכויות ההצבעה מתחלפות בין רוב הנשיאים האזוריים, למעט נשיא הבנק הפדרלי של ניו יורק שלו קול קבוע.

המועצה תורמת למדיניות המוניטרית באמצעות מחקר, ניתוח, תחזיות, ניטור השווקים הפיננסיים והשתתפות בדיוני ה-FOMC. התוכנית האסטרטגית שלה לשנים 2024–27 מתארת יעד של תמיכה והספקת מידע לדיוני המדיניות של המועצה ושל ה-FOMC, ובכלל זה באמצעות זיהוי, ניטור וניתוח של התפתחויות כלכליות ופיננסיות שעשויות להשפיע על הכלכלה, על המערכת הפיננסית ועל היציבות הפיננסית.^[7]

למועצה יש גם סמכויות במדיניות המוניטרית מחוץ למסגרת ה-FOMC. לדוגמה, היא פועלת בנוגע לשיעור הניכיון שנקבע בידי מועצות המנהלים של בנקי הרזרב, והיא קובעת תקנות דרישות רזרבה למוסדות פיקדון מכוח הדין החל. כלים אלה הם חלק מן המסגרת הרחבה יותר של הבנקאות המרכזית, אף שהציבור מתמקד לעיתים קרובות בהחלטות ה-FOMC בנוגע לריבית הקרנות הפדרליות.

פיקוח ואסדרה

המועצה היא אחד הרגולטורים הבנקאיים הפדרליים המרכזיים בארצות הברית. הפדרל ריזרב מציין כי עבודת הפיקוח והאסדרה שלו נועדה לקדם מערכת בנקאית ופיננסית בטוחה, יציבה ויעילה התומכת בצמיחה וביציבות הכלכליות של ארצות הברית.^[3] אחריויותיה כוללות פיקוח על מוסדות פיננסיים, פיתוח מדיניות אסדרה, הוצאת כללים והנחיות, טיפול בבקשות שמגישים ארגונים בנקאיים, וניטור מגמות במגזר הבנקאי באמצעות איסוף וניתוח נתונים.^[3]

תחום הפיקוח של המועצה כולל חברות אחזקה בנקאיות, חברות אחזקה של חסכונות והלוואות, ארגונים בנקאיים זרים מסוימים הפועלים בארצות הברית, בנקים מדינתיים החברים במערכת, וישויות או פעילויות אחרות הכפופות לסמכות הפדרל ריזרב. היא בוחנת הגשות למיזוגים ורכישות, פעילויות חדשות ועסקאות אחרות שהוגשו בידי חברות אחזקה בנקאיות, בנקים מדינתיים החברים במערכת, חברות אחזקה של חסכונות והלוואות, ארגונים בנקאיים זרים, וישויות ויחידים אחרים.^[3]

הפיקוח והאסדרה מקשרים את המועצה לכמה רגולטורים פיננסיים אמריקאיים אחרים. המועצה היא חברה במועצה הפדרלית לבחינת מוסדות פיננסיים, לצד משרד מבקר המטבע, הלשכה להגנה פיננסית על הצרכן, התאגיד הפדרלי לביטוח פיקדונות, המִנהל הלאומי לאיגודי אשראי ומועצת הפדרל ריזרב.^[8] המועצה גם מתאמת עם רגולטורים של שווקים ועם רגולטורים פיקוחיים בתחומים כגון סיכון מערכתי, תכנון לפירוק בנקים, מערכות תשלומים ותקני הון ונזילות.

פיקוח על בנקי הרזרב ועל מערכת התשלומים

12 בנקי הפדרל ריזרב הם זרועות התפעול של מערכת הפדרל ריזרב, אך הם נתונים לפיקוח המועצה.^[1] בנקי הרזרב מבצעים תפקידים כגון פיקוח ובחינה של בנקים, אכיפת ציות צרכני, עבודת פיתוח קהילתי, מתן הלוואות למוסדות פיקדון, הפצת שטרות ומטבעות, ותפעול מערכת התשלומים.^[1] לפיכך, פיקוחה של המועצה על מוסדות אלה הוא ערוץ מרכזי שבאמצעותו מיושמת מדיניות לאומית ברמה האזורית.

המבנה הארגוני של המועצה כולל מחלקה לתפעול בנקי רזרב ומערכות תשלומים, ותרשים הארגון של המועצה מזהה את ניהול המטבע כחלק מתחום תפעול בנקי הרזרב ומערכות התשלומים.^[8] הדבר משקף את תפקידה של המועצה בפיקוח על חלקים חשובים של התשתית שבאמצעותה נע הכסף בכלכלת ארצות הברית, ובכלל זה שירותי התשלומים של הבנק המרכזי ותפקידי התפעול של בנקי הרזרב.

הפיקוח על מערכת התשלומים חשוב משום שפעילות הבנק המרכזי משפיעה על סליקה, נזילות ויציבות פיננסית. פיקוחה של המועצה אינו משמעו שהיא מפעילה ישירות כל שירות תשלומים; אלא שהיא מספקת ממשל, הכוונת מדיניות ופיקוח על תפקידי בנקי הרזרב התומכים בתשלומים, בסליקה, בהפצת מטבע ובשירותים נלווים.

הגנת הצרכן וענייני קהילה

ענייני צרכנים וקהילה הם חלק ממסגרת הדיווח השנתית של המועצה ומתוכניתה האסטרטגית.^[4] התוכנית האסטרטגית של המועצה קובעת כי למועצה תפקיד חשוב בקידום הגנת הצרכן, אשראי הוגן ופיתוח קהילתי.^[7] עבודה זו כוללת ניתוח מדיניות, פיקוח על ציות לחוקי צרכנות חלים, מחקר על מצבים פיננסיים של משקי בית וקהילות, ומעורבות עם ארגונים קהילתיים ומוסדות פיננסיים.

תפקיד הצרכנים והקהילה נבדל מתפקידה של המועצה בבטיחות הבנקים, אך השניים עשויים לחפוף. בנק יכול להיות יציב מבחינה פיננסית ובו בזמן להציג סיכוני ציות צרכני; ולהפך, פרקטיקות צרכניות בלתי הוגנות או בלתי בטוחות יכולות ליצור סיכונים משפטיים, מוניטיניים ותפעוליים. לפיכך, עבודת המועצה בתחום הצרכנים והקהילה תורמת הן ליושרת השוק והן ליעדי המדיניות הציבורית הרחבים יותר של מערכת הפדרל ריזרב.

אחריותיות ושקיפות

המועצה היא עצמאית במובן זה שהחלטותיה במדיניות המוניטרית אינן מחייבות אישור מן הנשיא או מן הקונגרס, אך היא אינה מחוץ לאחריותיות הציבורית. המועצה מתארת את עצמה כסוכנות עצמאית של הממשל הפדרלי המדווחת לקונגרס ונושאת באחריות ישירה בפניו.^[7] חוק הפדרל ריזרב מחייב את המועצה להגיש לקונגרס דוח שנתי המתאר את פעולות מערכת הפדרל ריזרב בשנה הקודמת, וכן הסבר מפורט על תוכניות ומשאבים בתקציבים המאושרים של המועצה ושל 12 בנקי הרזרב.^[7]

המועצה מפרסמת גם הצהרות מדיניות, כללים, דוחות פיקוחיים, פרסומים סטטיסטיים, חומרי ישיבות, מחקר, נאומים ועדויות. הדוח השנתי שלה מכסה את פעילויות המועצה בתחומי המדיניות המוניטרית, היציבות הפיננסית, הפיקוח והאסדרה, הפיקוח על מערכת התשלומים ועל בנקי הרזרב, וענייני צרכנים וקהילה.^[4] פרסומים אלה הם מקור ראשוני לחוקרים, בנקים, מחוקקים, עיתונאים ומשתתפי שוק המבקשים להבין את פעולות המועצה.

הקונגרס מפעיל פיקוח גם באמצעות שימועים וחוקים. מנהיגי המועצה מעידים בפני ועדות הקונגרס, והקונגרס יכול לתקן את חוק הפדרל ריזרב או חוקים אחרים המגדירים את סמכויות המועצה. בה בעת, כהונותיהם הארוכות של הנגידים, ההגבלות על הדחה בשל עמדות מדיניות ולוח הזמנים המדורג של המינויים הם מאפיינים מוסדיים שנועדו לשמר מידה של עצמאות מדיניות.^[2]

היסטוריה והתפתחות מוסדית

המועצה המודרנית קיבלה את צורתה באמצעות שינויים סטטוטוריים לאחר היצירה המקורית של מערכת הפדרל ריזרב בשנת 1913. חוק הבנקאות של 1935 שינה את שמה של "מועצת הפדרל ריזרב" ל"מועצת הנגידים של מערכת הפדרל ריזרב", שינה את תוארם של "חברי" המועצה ל"נגידים", הגדיל את מספר החברים המתמנים בידי הנשיא משישה לשבעה, וקבע את מבנה הכהונה של 14 שנים שנותר מרכזי לעיצוב המוסדי של המועצה.^[6]

אותו חוק משנת 1935 ביטל את החברות הקודמת מכוח התפקיד של מזכיר האוצר ושל מבקר המטבע לאחר 1 בפברואר 1936, ובכך חיזק את מעמדה של המועצה כגוף ניהול מובהק של בנק מרכזי ולא כגוף בהובלת משרד האוצר.^[6] חוקים מאוחרים יותר עיצבו עוד את ההנהגה. חוק הרפורמה בפדרל ריזרב משנת 1977 חייב קביעה נשיאותית ואישור סנאט של יושב הראש ושל סגן יושב הראש, ואילו חוק דוד-פרנק משנת 2010 יצר את תפקיד סגן יושב הראש לענייני פיקוח.^[6]

שינויים אלה משקפים איזון מתמשך בממשל של הבנק המרכזי בארצות הברית: המועצה היא סוכנות פדרלית ציבורית בעלת אחריויות לאומיות, אך היא פועלת בתוך מערכת הכוללת גם בנקי רזרב אזוריים וגם ועדת מדיניות מוניטרית. מבנה זה נועד לשלב פיקוח לאומי, מידע אזורי, מומחיות טכנית ואחריותיות דמוקרטית.

חשיבות במערכת הפיננסית של ארצות הברית

מועצת הנגידים חשובה משום שהיא מחברת במוסד פדרלי אחד בין מדיניות הבנק המרכזי, אסדרת בנקים, פיקוח על מערכת התשלומים וניטור היציבות הפיננסית. החלטותיה וכלליה יכולים להשפיע על תנאי האשראי, דרישות ההון והנזילות של בנקים, פעילות מיזוגים, תשתית התשלומים והתקשורת הציבורית של המדיניות המוניטרית של ארצות הברית.

בעבור השווקים הפיננסיים, חשיבותה של המועצה ניכרת ביותר דרך תפקידה בהחלטות ה-FOMC ובתקשורת של המדיניות המוניטרית. בעבור בנקים ופירמות מפוקחות אחרות, חשיבותה ניכרת דרך אסדרה, בחינות, אכיפה, בקשות וציפיות פיקוחיות. בעבור משקי בית ועסקים, השפעתה עקיפה אך רחבה: תנאי ריבית, חוסן המערכת הבנקאית, תפקוד מערכת התשלומים, פיקוח על ציות צרכני ומדיניות יציבות פיננסית משפיעים כולם על הסביבה שבה מתרחשים הלוואה, חיסכון, השקעה ותשלומים.

לפיכך, יש להבין את המועצה הן כמועצת ניהול של בנק מרכזי והן כרגולטור פיננסי פדרלי. היא צרה יותר מכלל מערכת הפדרל ריזרב, משום שהיא רק רכיב הסוכנות היושב בוושינגטון, אך רחבה יותר מוועדת מדיניות מוניטרית, משום שאחריויותיה כוללות פיקוח, תשלומים, פיקוח על בנקי רזרב, מחקר, הגנת הצרכן ודיווח לקונגרס.