English

מערכת הבנקים הפדרליים להלוואות לדיור

מערכת בנקאות שיתופית בחסות ממשלת ארצות הברית, המספקת מימון מגובה בביטחונות למוסדות פיננסיים החברים בה לצורכי מימון דיור, נזילות ופיתוח קהילתי.

מערכת הבנקים הפדרליים להלוואות לדיור (Federal Home Loan Bank System) היא ישות בחסות ממשלת ארצות הברית, המורכבת מ־11 בנקים שיתופיים אזוריים וממשרד מימון משותף. היא מספקת מימון מגובה בביטחונות, בעיקר באמצעות אשראי לחברים, למוסדות פיננסיים החברים בה, כדי לתמוך במימון משכנתאות, בנזילות מאזנית ובפעילויות של דיור ופיתוח קהילתי.[1]

סקירה כללית

מערכת הבנקים הפדרליים להלוואות לדיור, שלעיתים קרובות מקוצרת ל־FHLBank System או FHLB System, הוקמה בשנת 1932 מכוח חוק הבנק הפדרלי להלוואות לדיור. המערכת נוסדה בתקופת השפל הגדול כדי להתמודד עם מחסורי נזילות אצל מלווים למשכנתאות ולתמוך בהיצע יציב יותר של מקורות מימון לדיור.[1][2]

בשונה מבנק לאומי יחיד, המערכת היא רשת של מוסדות אזוריים. 11 הבנקים הפדרליים להלוואות לדיור ממוקמים באטלנטה, בוסטון, שיקגו, סינסינטי, דאלאס, דה מוין, אינדיאנפוליס, ניו יורק, פיטסבורג, סן פרנסיסקו וטופיקה. כל אחד מהם משרת מחוז ייעודי המכסה חלקים מארצות הברית ומהטריטוריות שלה.[1]

כל FHLBank הוא תאגיד נפרד, בעל זיכיון פדרלי ובבעלות חבריו. החברים כוללים בדרך כלל בנקים מסחריים, מוסדות חיסכון, אגודות אשראי, חברות ביטוח ומוסדות פיננסיים לפיתוח קהילתי, העומדים בתנאי הזכאות הקבועים בחוק וברגולציה.[1] המערכת מפוקחת ומוסדרת בידי הסוכנות הפדרלית למימון דיור, המפקחת גם על פאני מיי ופרדי מק.[5]

הפעילות העיקרית של המערכת היא מתן הלוואות מובטחות, הידועות בשם advances, לחבריה. הלוואות אלה מובטחות בדרך כלל באמצעות הלוואות משכנתה לדיור, ניירות ערך ממשלתיים וניירות ערך של סוכנויות, ונכסים זכאים אחרים. מוסדות פיננסיים קהילתיים עשויים גם להיות רשאים לשעבד כבטוחה הלוואות לעסקים קטנים, למשקים חקלאיים קטנים ולעסקים חקלאיים קטנים.[1]

מבנה וממשל תאגידי

מערכת ה־FHLBank מורכבת מ־11 בנקי FHLBank אזוריים וממשרד המימון של הבנקים הפדרליים להלוואות לדיור. משרד המימון מנפיק ומשרת את ההתחייבויות המאוחדות של המערכת ומכין דוחות כספיים משולבים עבור בנקי ה־FHLBank.[דרוש מקור]

המערכת אינה פועלת כחברת החזקות קונבנציונלית. לכל FHLBank יש דירקטוריון משלו, הנהלה, הון מניות, בסיס חברים, מצב פיננסי ופרופיל סיכון משלו. הדוחות המשולבים של משרד המימון מציגים מידע על בנקי ה־FHLBank יחד, אך דוחות אלה אינם דוחות כספיים מאוחדים במובן המקובל לגבי חברת אם וחברות בנות.[דרוש מקור]

בנקים אלה הם ישויות בחסות הממשלה: הם נוצרו בזיכיון פדרלי ולמטרה ציבורית, אך ממומנים בהון פרטי. הם אינם מקבלים הקצבות שנתיות מהקונגרס לצורך פעילותם.[1] החברים הם גם בעלים וגם לקוחות. כדי להשתמש במוצרי ה־FHLBank, חבר נדרש בדרך כלל לרכוש מניות הון ב־FHLBank המחוזי שלו, ודרישות המניות קשורות הן לחברות והן להיקף הפעילות העסקית.[1]

כל FHLBank הוא גם גוף רשום ב־SEC ומגיש דוחות תקופתיים, כגון טפסי 10-K ו־10-Q, לוועדת ניירות הערך של ארצות הברית. מבנה דיווח זה נפרד מן הדוחות המשולבים שמכין משרד המימון.[דרוש מקור]

חברות

החברות מוגבלת למוסדות פיננסיים זכאים, ובהם בנקים מסחריים, מוסדות חיסכון, אגודות אשראי, חברות ביטוח ומוסדות פיננסיים לפיתוח קהילתי. מוסדות זכאים מצטרפים למחוז ה־FHLBank שבו ממוקם המשרד הראשי שלהם או מקום העסקים העיקרי שלהם.[1]

דרישות החברות הקבועות בחוק כוללות התאגדות כדין לפי חוק מדינתי או פדרלי, כפיפות לפיקוח או לביקורת מתאימים, מתן הלוואות משכנתה לדיור לטווח ארוך, מצב פיננסי המאפשר מתן advances באופן בטוח, וקיום מדיניות ניהול ומימון דיור העולה בקנה אחד עם מימון דיור תקין וחסכוני.[1]

לגבי מוסדות פיקדון המבוטחים פדרלית, מבחן חברות אחד דורש בדרך כלל שלפחות 10% מכלל הנכסים יהיו הלוואות משכנתה לדיור, אם כי מוסדות פיננסיים קהילתיים פטורים מדרישה זו.[1] ניתוח הזכאות המדויק לחברות תלוי בסוג המבקש ובתקנות FHFA החלות.

לחברות יש חשיבות פיננסית ותפעולית משום שהיא מעניקה למוסדות גישה למימון סיטונאי מובטח. עבור מלווים קטנים ומבוססי קהילה, המערכת יכולה לספק קישור לשוקי הון לאומיים וגלובליים, שעשוי להיות זול יותר או אמין יותר מהלוואה סיטונאית לא מובטחת בתקופות של לחץ.[4]

advances וביטחונות

הלוואות advances הן מוצר הליבה של מערכת ה־FHLBank. advance הוא הלוואה מובטחת מ־FHLBank אזורי למוסד חבר. advances יכולים להיות לטווח קצר או לטווח ארוך, וניתן לבנותם עם מועדי פירעון שונים, מאפייני ריבית שונים, תכונות פירעון מוקדם ואופציות מובְנות, בהתאם להיצע המוצרים ולמדיניות הסיכון של כל FHLBank.[1][2]

FHFA מתארת advances כהלוואות לטווח קצר ולטווח ארוך המתומחרות במרווח קטן מעל התחייבויות מקבילות של אגף האוצר האמריקאי.[1] מבנה הביטחונות הוא מרכזי לפרופיל הסיכון של המערכת: החברים חייבים לשעבד נכסים זכאים כדי להבטיח advances ומוצרים מובטחים אחרים.[6]

ביטחונות זכאים נפוצים כוללים משכנתאות מדרגה ראשונה מלאות על נכסי מגורים משופרים, התחייבויות של ממשלת ארצות הברית ושל סוכנויותיה, ניירות ערך מגובי משכנתאות שהונפקו או הובטחו בידי פאני מיי, פרדי מק או ג'יני מיי, וכן נכסים מסוימים אחרים הקשורים למקרקעין העומדים בקריטריונים החלים.[2] ביטחונות שאינם זכאים עשויים לכלול מקרקעין פנויים, זיכויי מס מסוימים או כתבי אופציה, זכויות שירות משכנתאות ומניות פרטיות או מניות לא רשומות, בכפוף לכללים ספציפיים של FHLBank ולדרישות רגולטוריות.[2]

האשראי באמצעות advances מתוכנן להיות מגובה בביטחונות ביתר. בנקי ה־FHLBank מחילים ניכויי ביטחונות, המכונים לעיתים haircuts או ערכי ביטחונות בני־הלוואה, כדי לשקף את מאפייני האשראי, השוק, התפעול והנזילות של הנכסים המשועבדים.[2]

לעיתים קרובות מקשרים advances למימון דיור, אך הם יכולים לשמש גם מטרות רחבות יותר של ניהול נזילות עבור מוסדות החברים. משרד התקציב של הקונגרס ציין כי אף שרוב ה־advances לטווח ארוך מיועדים למימון משכנתאות, החברים יכולים להשתמש בהם גם להלוואות אחרות או לנזילות, ולכן קשה למדוד במדויק את הקשר בין אשראי מ־FHLBank לבין שיעורי הריבית על משכנתאות ללווים הסופיים.[4]

מימון והתחייבויות מאוחדות

בנקים אלה מממנים את עצמם בעיקר באמצעות הנפקת התחייבויות מאוחדות בשוקי ההון. מכשירים אלה כוללים איגרות חוב מאוחדות ושטרי ניכיון מאוחדים. לשטרי הניכיון מועדי פירעון מקוריים של פחות משנה אחת והם נמכרים בניכיון.[1]

משרד המימון פועל כסוכן של המערכת לצורך הנפקה ושירות של התחייבויות מאוחדות. התחייבויות אלה הן התחייבויות ביחד ולחוד של כל בנקי ה־FHLBank, כלומר כל FHLBank אחראי לקרן ולריבית על כלל ההתחייבויות המאוחדות, ולא רק על אלה ששימשו למימון המאזן שלו עצמו.[דרוש מקור]

ההתחייבויות המאוחדות אינן התחייבויות של ארצות הברית ואינן מובטחות בידי ארצות הברית.[דרוש מקור] עם זאת, מעמדם של בנקי ה־FHLBank כישויות בחסות הממשלה, ההטבות הסטטוטוריות שלהם ותפקידם הציבורי הנתפס אפשרו להם היסטורית ללוות בשיעורים נוחים ביחס למוסדות פיננסיים פרטיים רבים.[4]

האופי הציבורי־פרטי של המערכת חשוב. יש לה שליחות ציבורית ויתרונות שהוענקו פדרלית, אך התחייבויותיה אינן מגובות במפורש באמונתה ובאשראיה המלאים של ממשלת ארצות הברית. דבר זה מבדיל את חוב ה־FHLBank מניירות ערך של האוצר המונפקים בידי משרד האוצר של ארצות הברית.

היקף פיננסי

מערכת ה־FHLBank היא מוסד גדול למימון סיטונאי במערכת הפיננסית של ארצות הברית. בדוח הכספי המשולב שלה לרבעון שהסתיים ב־30 ביוני 2026, דיווח משרד המימון על סך נכסים של 1.437 טריליון דולר, advances בהיקף 810.7 מיליארד דולר, הלוואות משכנתה המוחזקות בתיק בהיקף 83.0 מיליארד דולר, וסך התחייבויות מאוחדות של 1.325 טריליון דולר.[דרוש מקור]

בסוף שנת 2024, דיווחה FHFA על סך נכסי מערכת ה־FHLBank בהיקף 1.28 טריליון דולר, ירידה קלה לעומת 1.29 טריליון דולר בסוף שנת 2023. FHFA דיווחה גם על רווח נקי מצרפי לשנת 2024 בהיקף 6.4 מיליארד דולר ועל advances בסוף שנת 2024 בהיקף 736.7 מיליארד דולר.[3]

יתרות advances עשויות להתרחב במהירות בתקופות של לחץ בשווקים או במערכת הבנקאית, משום שמוסדות חברים עשויים לבקש נזילות מובטחת נוספת. FHFA דיווחה כי advances הגיעו לשיא של 1.04 טריליון דולר בתחילת 2023 במהלך תנודתיות במגזר הבנקאי שהייתה קשורה לקריסות של סיליקון ואלי בנק, סיגנצ'ר בנק ופרסט ריפבליק בנק, ולפירוק מרצון של סילברגייט בנק.[3]

תוכניות השקעה בדיור ובקהילה

נוסף על advances, בנקי ה־FHLBank תומכים בדיור ובפיתוח קהילתי באמצעות תוכניות סטטוטוריות ותוכניות וולונטריות. אלה כוללות את תוכנית הדיור בר־השגה, את תוכנית ההשקעה הקהילתית, את תוכנית מקדמת המזומנים להשקעה קהילתית, ויוזמות וולונטריות המופעלות בידי בנקי FHLBank בודדים.[1]

תוכנית הדיור בר־השגה ממומנת באמצעות הקצאה מחויבת המבוססת על רווחי ה־FHLBank. CBO העריך כי תשלומי החובה לתוכניות דיור בר־השגה יסתכמו בכ־350 מיליון דולר בשנת הכספים 2024, שהם 10% מן הרווח הנקי לצורך ניתוח הסובסידיה שלו.[4]

בנקים אלה מפעילים גם תוכניות לרכישת נכסי חברים (Acquired Member Asset programs), שבמסגרתן בנקי FHLBank משתתפים רוכשים מחבריהם משכנתאות למגורים. FHFA זיהתה שלוש תוכניות AMA קיימות: Mortgage Partnership Finance, Mortgage Purchase Program ו־Mortgage Asset Program. במסגרת תוכניות אלה, ה־FHLBank מנהל בדרך כלל את סיכון הריבית, בעוד שהחבר המשתתף שומר על חלק ניכר מסיכון האשראי הקשור להלוואות המשכנתה שנוצרו.[3]

רגולציה ופיקוח

הסוכנות הפדרלית למימון דיור היא הרגולטור האחראי על בטיחות, יציבות ושליחות עבור מערכת ה־FHLBank. FHFA מפקחת על 11 בנקי ה־FHLBank ועל משרד המימון, קובעת דרישות רגולטוריות, עורכת ביקורות ומדווחת לקונגרס על כמה היבטים של המערכת.[5][6]

חוק ההתאוששות בדיור ובכלכלה משנת 2008 חיזק את תפקידה של FHFA בפיקוח על גופי GSE לדיור, ומחייב את FHFA להגיש לקונגרס דוחות על ביטחונות ששועבדו לבנקי FHLBank. דיווחי הביטחונות של FHFA מכסים ביטחונות משועבדים לפי סוג ולפי מחוז FHLBank עבור advances ומוצרים מובטחים אחרים.[6]

בנקים אלה מקיימים גם קשרי גומלין עם חלקים אחרים של מערך הרגולציה הפיננסית בארצות הברית. רבים מחברי ה־FHLBank הם בנקים המפוקחים בידי סוכנויות כגון המשרד של מבקר המטבע, התאגיד הפדרלי לביטוח פיקדונות ו־המערכת הפדרלית לרזרבות. עם זאת, FHFA היא הרגולטור הייעודי של בנקי ה־FHLBank עצמם.

מעמד של ישות בחסות הממשלה והוויכוח המדיניותי

מעמדה של מערכת ה־FHLBank כישות בחסות הממשלה עומד בלב הוויכוח המדיניותי על עלויותיה ותועלותיה. CBO תיאר את המערכת כ־GSE שמעמדה מסייע לה ללוות בעלות נמוכה יותר מזו של מוסד פרטי לחלוטין ובר־השוואה. CBO העריך סובסידיה ממשלתית נטו למערכת ה־FHLBank בהיקף 6.9 מיליארד דולר בשנת הכספים 2024, לאחר ניכוי תשלומי החובה לדיור בר־השגה.[4]

CBO ציין גם כי מאחר שהחברים הם גם בעלים וגם לקוחות, חלק גדול מן הסובסידיה עובר ככל הנראה למוסדות החברים באמצעות advances בעלות נמוכה יותר או באמצעות דיבידנדים. קשה יותר לזהות באיזו מידה תועלות אלה מועברות הלאה למשקי בית או לעסקים, משום שמוסדות חברים יכולים להשתמש ב־advances למימון משכנתאות, להלוואות אחרות, להשקעות או לניהול נזילות.[4]

סוגיות המדיניות כוללות אם התועלות הציבוריות של המערכת עומדות ביחס הולם ליתרונותיה הציבוריים, אם advances תומכים במידה מספקת בדיור ובפיתוח קהילתי, כיצד יש להשתמש ב־advances בתקופות של לחץ בנקאי, וכיצד יש להתאים את המערכת לעידן של שוק משכנתאות שבו מלווים חוץ־בנקאיים יוזמים נתח גדול מהלוואות הדיור אך בדרך כלל אינם חברים ב־FHLBank.[4]

FHFA פתחה בשנת 2022 בסקירה רחבה בשם "FHLBank System at 100: Focusing on the Future" ופרסמה חומרים קשורים בשנת 2023. היוזמה בחנה כיצד על המערכת להמשיך לספק נזילות יציבה, תוך הגדלת התמיכה בדיור ובפיתוח קהילתי באופן בטוח ויציב.[7]

היחס למוסדות אחרים למימון דיור

מערכת ה־FHLBank שונה מפאני מיי ומפרדי מק. פאני מיי ופרדי מק תומכות בעיקר בשוק המשכנתאות המשני באמצעות רכישת משכנתאות או מתן ערבות להן והנפקת ניירות ערך מגובי משכנתאות. בנקי ה־FHLBank, לעומת זאת, לווים בעיקר בשוקי ההון ומלווים למוסדות החברים באמצעות advances מובטחים.[4]

המערכת גם נבדלת מתפקידי המדיניות המוניטרית והמלווה של מוצא אחרון של הפדרל ריזרב. advances של FHLBank הם מימון סיטונאי מגובה בביטחונות למוסדות החברים, בעוד המערכת הפדרלית לרזרבות מיישמת מדיניות מוניטרית ויכולה לספק נזילות של בנק מרכזי מכוח סמכויות ומסגרות סטטוטוריות נפרדות.

לפיכך, מערכת ה־FHLBank תופסת עמדה היברידית במערכת הפיננסית של ארצות הברית: היא אינה בנק מרכזי, אינה מבטח פיקדונות, אינה מלווה קמעונאי למשכנתאות, ואינה ערב פדרלי מפורש. היא מערכת מימון שיתופית בעלת זיכיון פדרלי, שתפקידה העיקרי הוא לתעל מימון משוקי ההון למוסדות פיננסיים זכאים החברים בה.

מקורות

  1. [1] About the FHLBank System — Federal Housing Finance Agency

    מצוטט עבור: Provides official description of the FHLBank System, including 1932 creation, 11 regional banks, membership, advances, collateral, funding, and non-appropriated status.

  2. [2] The Federal Home Loan Bank (FHLB) System and Selected Policy Issues — Congressional Research Service

    מצוטט עבור: Provides legislative history, policy context, cooperative GSE structure, advance collateral examples, and selected government-sponsored enterprise privileges.

  3. [3] FHFA 2024 Annual Report to Congress — Federal Housing Finance Agency

    מצוטט עבור: Provides 2024 FHLBank System assets, net income, advance balances, 2023 stress-related advance peak, and AMA program information.

  4. [4] The Role of Federal Home Loan Banks in the Financial System — Congressional Budget Office

    מצוטט עבור: Provides CBO analysis of the FHLBank System’s role, GSE subsidy estimate, member benefits, advance use, and relationship to other housing finance GSEs.

  5. [5] Federal Housing Finance Agency — USAGov

    מצוטט עבור: States that FHFA supervises, regulates, and provides housing mission oversight for Fannie Mae, Freddie Mac, and the Federal Home Loan Banks.

  6. [6] Collateral Pledged to FHLBanks — Federal Housing Finance Agency

    מצוטט עבור: Explains that FHLBanks make fully secured advances and that FHFA reports to Congress on collateral pledged to FHLBanks.

  7. [7] FHLBank System at 100: Focusing on the Future Fact Sheet — Federal Housing Finance Agency

    מצוטט עבור: Provides FHFA’s description of its comprehensive review of the FHLBank System and its future mission and safety-and-soundness objectives.