יתרות מטבע החוץ של בנק ישראל
נכסי יתרות במטבע חוץ המוחזקים ומנוהלים בידי בנק ישראל למטרות נזילות, מימון בעת משבר ושמירה על יציבות השוק.
יתרות מטבע החוץ של בנק ישראל הן הנכסים במטבע חוץ המוחזקים ומנוהלים בידי בנק ישראל בשם המדינה. הן משמשות כחיץ נזילות למצבי חירום, ככלי ליציבות פיננסית וכפורטפוליו יתרות המושקע בחו"ל לפי קווים מנחים שקובעת הוועדה המוניטרית.
תפקיד במערכת הפיננסית של ישראל
יתרות מטבע החוץ הן רכיב מרכזי בחוסנה הפיננסי החיצוני של ישראל. הן מורכבות בעיקר מנכסים פיננסיים במטבע חוץ, וכוללות יתרות הקשורות לקרן המטבע הבינלאומית, כגון זכויות משיכה מיוחדות (SDR), יתרת ההלוואות במסגרת הסדרי ההלוואה החדשים (New Arrangements to Borrow), וטרנשת היתרה של ישראל בקרן המטבע הבינלאומית, כפי שדווח בפרסומי היתרות החודשיים של בנק ישראל.[4] היתרות נפרדות מהחזקות פרטיות במטבע חוץ במערכת הבנקאית ומנכסי המטבע החוץ של משקיעים מוסדיים, אף שעסקאות של הממשלה, המגזר הפרטי והבנקים המקומיים עשויות להשפיע על יתרת היתרות החודשית.
בנק ישראל מתאר את היתרות כמלאי שצריך להספיק למשק בעת משבר או מצב חירום, לרבות אירועים כגון מלחמה או אסון טבע.[5] בנסיבות כאלה, היתרות עשויות להישאר אחד ממקורות המימון העיקריים של המדינה במטבע חוץ. היתרות גם תומכות ביכולתו של הבנק המרכזי לפעול בשוק מטבע החוץ אם תנועות הון משמעותיות של תושבים או של לא-תושבים מאיימות על יציבות השוק, ודרכה גם על היציבות הכלכלית.[1]
החזקת יתרות עשויה להשפיע על תפיסות בדבר חוסנה הריבוני של המדינה. בנק ישראל מציין כי יתרות בהיקף גדול נתפסות בידי מוסדות פיננסיים מקומיים וזרים, חברות, משקי בית וחברות דירוג, כאינדיקטור לחוסן פיננסי וליכולתה של המדינה להתמודד עם זעזועים כלכליים, פיננסיים ופוליטיים.[1] אין פירוש הדבר שהיתרות מבטלות סיכון מאקרו-כלכלי; אלא שהן מספקות חיץ נזיל במטבע חוץ שניתן להפעיל או לשמר בהתאם לנסיבות המדיניות.
מושג היתרות קשור באופן הדוק למוסדות ולשווקים פיננסיים ישראליים אחרים. למשרד האוצר ולגופים ממשלתיים עשויים להיות תזרימי מטבע חוץ המשפיעים על יתרת היתרות, בעוד שבנקים מקומיים כגון בנק הפועלים, בנק לאומי, בנק דיסקונט לישראל, בנק מזרחי-טפחות ו-הבנק הבינלאומי הראשון לישראל פועלים בסביבה הרחבה יותר של מטבע חוץ ותשלומים. היתרות מצטלבות גם עם המדיניות המוניטרית, משום שרכישות או מכירות מטבע חוץ, כאשר הן מתבצעות, נרשמות בחשבונות היתרות ועשויות לחייב פעולות לניהול הנזילות המקומית.
המסגרת המשפטית והממשלית
חוק בנק ישראל, התש"ע–2010, מטיל על בנק ישראל את האחריות להחזקת יתרות מטבע החוץ של המדינה ולניהולן.[5] במסגרת זו, הוועדה המוניטרית, בראשות הנגיד ובהשתתפות נציגי ציבור, קובעת את קווי המדיניות להשקעת היתרות. קווים מנחים אלה מכסים את הנכסים המותרים, פרופיל הסיכון והמגבלות הכמותיות והאיכותיות על הנכסים שבהם ניתן להשקיע את היתרות.[1]
הוועדה המוניטרית מאשרת את ההקצאה האסטרטגית השנתית של היתרות על פי המלצת חטיבת השווקים של הבנק. ההקצאה האסטרטגית קובעת את המאפיינים העיקריים של התיק, לרבות הרכב המטבעות, הרכב הנכסים והמח"מ.[1] לאחר מכן חטיבת השווקים מבצעת את ההשקעה בפועל ואת הניהול השוטף של היתרות בנכסים פיננסיים זרים, בתוך הפרמטרים שקבעה הוועדה.[1]
המסגרת המשפטית יוצרת גם חובות דיווח. דף הדוח על יתרות מטבע החוץ של בנק ישראל מציין כי לפי סעיף 40(ד) לחוק בנק ישראל, הוועדה המוניטרית מפרסמת לציבור דוח על המטבעות וניירות הערך המרכיבים את היתרות בסוף השנה, ככל שהגילוי אינו פוגע בניהול התקין של היתרות.[3] אותו דף מציין כי הדוח מתפרסם בתוך שלושה חודשים מסוף השנה וכולל טבלאות, גרפים, התפתחויות בנזילות וביתרות, נתוני תשואה, מדדי סיכון והשוואות לתיקים מנוהלים אחרים.[3]
סעיף 56 לחוק מחייב את הוועדה המוניטרית להגיש לממשלה ולוועדת הכספים של הכנסת דוח על העקרונות ששימשו לקביעת הרמה הראויה ארוכת הטווח של היתרות ועל הקווים המנחים להשקעת היתרות בשנה הקודמת.[1] בכך משתלבות היתרות במסגרת הממשל הפיננסי הציבורי של ישראל, תוך הותרת ביצוע ההשקעות היומיומי בידי הבנק המרכזי ולא בידי רשות מסחרית או פיסקלית.
מטרות ההשקעה והמגבלות
היתרות מנוהלות לפי גישת השקעה זהירה של בנק מרכזי. בנק ישראל מזהה שלוש מטרות רחבות: שמירה על ערך היתרות מבחינת השימושים שלהן, ניהול היתרות ברמת נזילות גבוהה והשגת תשואה סבירה מבלי להפר את שני העקרונות הראשונים.[2] היררכיה זו חשובה: היתרות אינן מנוהלות כמו קרן עושר ריבונית שמטרתה מיקסום תשואה, משום שתפקידן העיקרי הוא נזילות ויכולת פעולה בעת משבר.
הבנק משקיע את היתרות בעיקר בשווקים פיננסיים בחו"ל, בפיקדונות בבנקים זרים, באג"ח ממשלתיות זרות ובמכשירים אחרים המותרים לפי חוק בנק ישראל.[2] מסגרת הדוח השנתי מצביעה על כך שהיתרות מושקעות בתמהיל של נכסים נזילים או קצרי טווח יחסית ומטבעות התואמים את השימושים הצפויים.[2] לאורך זמן כלל יקום ההשקעה אג"ח ממשלתיות ואיגרות חוב אחרות, אג"ח קונצרניות ומניות, אך ההקצאה מוגבלת על ידי פרופיל הסיכון שאישרה הוועדה המוניטרית.
הקווים המנחים למדיניות ההשקעה בדוח היתרות לשנת 2024 מציינים כי המדיניות מבוססת על מטרות הבנק ועל מילוי נאות של תפקידיו לפי החוק. בכפוף למטרות אלה, המדיניות כוללת השגת תשואה ארוכת טווח בשקלים המכסה לפחות את עלות המימון של החזקת היתרות, מיקסום התשואה בטווח הבינוני במונחי סל המטבעות הייחוסי בתוך פרופיל הסיכון, ושמירה על נזילות גבוהה.[5]
בנק ישראל מודד את הביצועים הן במונחי סל המטבעות הייחוסי והן במונחי שקל.[5] סל המטבעות הייחוסי הוא סל מטבעות המשמש, לצד השקל, למדידת תשואת היתרות. דוח היתרות לשנת 2024 מתאר את סל הייחוס כהרכב מטבעות חסר סיכון מנקודת מבטם של מנהלי תיק היתרות, משום שהביצועים נמדדים ביחס לתמהיל מטבעות זה.[5]
סל המטבעות הייחוסי והקצאת הנכסים
סל המטבעות הייחוסי הוא מרכיב מרכזי בניהול היתרות. הוא אינו רק מוסכמת דיווח; הוא גם נקודת הייחוס לשיפוט החלטות השקעה וסיכון. דוח 2024 של הבנק קובע כי סל הייחוס הוא תיק היפותטי המבוסס על כללים ידועים וקבועים, וכי סל הייחוס הבסיסי מייצג הרכב נכסים ברי השקעה בסיכון נמוך שנועד לעמוד ביעד של נזילות גבוהה.[5]
הדוחות הכספיים של בנק ישראל לשנת 2024 מציינים כי הרכב הנכסים והמטבעות של היתרות מאושר בידי הוועדה המוניטרית לפחות פעם בשנה, בהתאם ליעדי מדיניות ההשקעה ובכפוף לרמת הסיכון שקבעה הוועדה.[6] אותם דוחות כספיים אומרים כי לאחר עדכון ההנחיות לניהול היתרות בשנת 2022, שונה סל המטבעות הייחוסי כך שיכלול יעד תשואה בשקלים שנועד לכסות לפחות את עלויות המימון ארוכות הטווח של היתרות.[6]
בסוף 2024, יעד סל המטבעות הייחוסי שצוטט בדוחות הכספיים של הבנק היה 62 אחוז דולר ארצות הברית, 20 אחוז אירו, 5 אחוז ליש"ט ו-13 אחוז במטבעות אחרים.[6] תמהיל זה משקף את אופיין של המטבעות הבינלאומיים העיקריים כמטבעות יתרה ואת העומק והנזילות של שוקי הנכסים שלהם. מאחר שהיתרות מדווחות בדולרים אמריקאיים, שינויים בשערי החליפין בין הדולר, השקל, האירו, הליש"ט ומטבעות ייחוס אחרים עשויים להשפיע מהותית על השווי המדווח של התיק בדולרים אמריקאיים גם כאשר לא מתבצעת כל התערבות בשוק המט"ח.
הקצאת הנכסים השתנתה עם התפתחות יתרת היתרות והנחיות ההשקעה. הודעת היתרות של בנק ישראל לשנת 2025 מסרה כי בסוף 2025 הוקצו היתרות בשיעור של 65 אחוז לאג"ח ממשלתיות ואיגרות חוב אחרות, 25 אחוז למניות ו-10 אחוז לאג"ח קונצרניות.[2] ההקצאה המקבילה בסוף 2024 הייתה 67 אחוז באג"ח ממשלתיות ואיגרות חוב אחרות, 23 אחוז במניות ו-10 אחוז באג"ח קונצרניות.[5] נתונים אלה מראים כי היתרות הן בעיקרן נכסי הכנסה קבועה, אך כוללות חשיפה למניות במסגרת הסיכון המאושרת.
גודל והתפתחויות אחרונות
רמת היתרות מתפרסמת מדי חודש בידי בנק ישראל. בפרסום של הבנק ממרץ 2026 דווח כי סך יתרות מטבע החוץ עמד במרץ 2026 על 228.271 מיליארד דולר, לעומת 234.545 מיליארד דולר בפברואר 2026, 233.042 מיליארד דולר בינואר 2026 ו-229.508 מיליארד דולר בדצמבר 2025.[4] סך מרץ 2026 כלל 223.697 מיליארד דולר של יתרות בניכוי יתרות קרן המטבע הבינלאומית ו-4.574 מיליארד דולר של יתרות בקרן המטבע הבינלאומית.[4]
לשנת 2025 כולה דיווח הבנק כי יתרות מטבע החוץ של ישראל גדלו בכ-14.9 מיליארד דולר ל-229.5 מיליארד דולר. הבנק ייחס את הגידול לרווחי הון על החזקות במניות, להכנסות ריבית מהחזקות באג"ח ולהפרשי שער כתוצאה מהיחלשות הדולר האמריקאי מול מטבעות הייחוס, שקוזזו בחלקם על ידי משיכות ממשלתיות מחשבון המטבע החוץ שלה המנוהל בבנק ישראל.[2]
לשנת 2024 גדלו היתרות ב-9.875 מיליארד דולר, מ-204.695 מיליארד דולר בסוף 2023 ל-214.570 מיליארד דולר בסוף 2024, לפי הדוחות הכספיים של הבנק.[6] דוח היתרות לשנת 2024 ייחס את העלייה בעיקר לרווחי שערוך לפי שווי שוק, לרבות רווחים ממניות והכנסות ריבית מאג"ח, שקוזזו בחלקם על ידי הפסדים באג"ח והשפעות מטבע.[5]
לפי דוח היתרות לשנת 2024, בנק ישראל לא ביצע פעולות של רכישת מטבע חוץ או מכירתו במהלך 2024.[5] פרט זה חשוב משום ששינויים ביתרת היתרות עשויים לנבוע משערוך שוק, מהכנסות ריבית, מתזרימי ממשלה, מתזרימי המגזר הפרטי ומפעולות מטבע חוץ של הבנק המרכזי; לכן שינוי ביתרות אינו מהווה בהכרח ראיה להתערבות.
דוח היתרות של בנק ישראל לשנת 2024 דן גם ב"רמה הראויה" של היתרות. לפי הדוח, הרמה הראויה נקבעה בשנת 2015 לטווח של 70–110 מיליארד דולר, המשקף את צורכי המטבע החוץ של המשק במצב חירום, אך מאוחר יותר תוקן הטווח כלפי מעלה ל-130–170 מיליארד דולר בעקבות גידול במשק הישראלי, במצרפים הפיננסיים, במחזורי המסחר במטבע חוץ, בהחזקות הלא-תושבים בשוק ההון המקומי ובסיכונים הגיאופוליטיים.[5]
תשואות ומדידת סיכון
תשואת תיק היתרות מדווחת במונחי סל המטבעות הייחוסי ובמונחי שקל. בשנת 2025 דיווח הבנק על תשואה של 7.9 אחוז במונחי סל המטבעות הייחוסי.[2] בשנת 2024 עמדה התשואה המקבילה על 6.7 אחוז.[5] דוח 2024 הציג תשואות שנתיות במונחי סל המטבעות הייחוסי של 4.0 אחוז בשנת 2020, 2.9 אחוז בשנת 2021, מינוס 5.7 אחוז בשנת 2022, 8.2 אחוז בשנת 2023 ו-6.7 אחוז בשנת 2024.[5]
תשואות בשקלים עשויות להיות שונות במידה ניכרת מתשואות במונחי סל המטבעות הייחוסי, משום שהשקל עשוי להתחזק או להיחלש מול סל מטבעות היתרות. בשנת 2024 עמדה התשואה על היתרות במונחי שקל על 4.8 אחוז, נמוך מתשואת סל המטבעות הייחוסי, משום שהשקל התחזק ב-1.8 אחוז מול סל המטבעות הייחוסי.[5] לפי המוסכמה בדוח, סימן שלילי בשינוי שער החליפין מציין התחזקות של השקל.[5]
מדידת הסיכון מתמקדת בתנודתיות ובפרופיל הסיכון של התיק ביחס למטרות הנזילות והמדיניות שלו. דוח 2024 קבע כי תנודתיות התיק התמתנה מעט והושפעה מתנודתיות נמוכה יותר בשוקי המניות והאג"ח.[5] מאחר שהיתרות כוללות מניות ואג"ח קונצרניות נוסף על אג"ח ממשלתיות ואיגרות חוב אחרות, שווי השוק של התיק עשוי לנוע עם שיעורי הריבית הגלובליים, מרווחי האשראי, מחירי המניות ושערי החליפין.
לפיכך יש לתיק היתרות כמה ממדי סיכון חופפים. סיכון ריבית נובע מהמח"מ של החזקות האג"ח. סיכון מניות נובע מההקצאה למניות גלובליות. סיכון אשראי נובע מאג"ח קונצרניות, פיקדונות ומנפיקים שאינם ריבוניים, בתוך המגבלות המאושרות. סיכון מטבע נובע מהיחסים בין השקל, מטבע הדיווח בדולר ארצות הברית, וסל מטבעות הייחוס. סיכון הנזילות מנוהל באמצעות מסגרת הקצאת הנכסים וסל הייחוס, המשקפת את תפקודן של היתרות בעת חירום.
הקשר למדיניות מוניטרית ולפעולות מטבע חוץ
יתרות מטבע החוץ אינן זהות לריבית המדיניות, אך הן חלק ממערך הכלים הרחב יותר של הבנק המרכזי. ריבית בנק ישראל היא כלי המדיניות המוניטרית המקומי המרכזי. יתרות מטבע החוץ, לעומת זאת, מייצגות נכסים במטבע חוץ שיכולים לתמוך בתפקוד השוק, בחוסן מאזן התשלומים ובנזילות בעת חירום.
כאשר בנק ישראל רוכש מטבע חוץ, היתרות גדלות, וכאשר הוא מוכר מטבע חוץ, היתרות קטנות, בהינתן שאר התנאים שווים. הפרסומים השנתיים והחודשיים של הבנק מבחינים בין תזרימים הקשורים להתערבות לבין השפעות שערוך ותזרימים אחרים. לדוגמה, הדוחות הכספיים לשנת 2024 הראו כי בנק ישראל לא ביצע רכישות או מכירות מטבע חוץ בשנת 2024, בעוד שכלל הגידול ביתרות נבע מרווחי תיק של בנק ישראל ומפריטים אחרים, מהעברות ממשלתיות ומפריטים של המגזר הפרטי.[6]
יתרת היתרות יכולה להיות מושפעת גם מפעילות הממשלה במטבע חוץ. משיכות ממשלתיות מחשבונות מטבע חוץ הפחיתו את הגידול ביתרות בשנת 2025, לפי פרסום הבנק לשנת 2025.[2] מנגד, העברות של הממשלה ומוסדות לאומיים מחו"ל תרמו 1.548 מיליארד דולר לגידול ביתרות בשנת 2024, לפי הדוחות הכספיים של הבנק.[6]
יתרות מטבע החוץ מתקשרות בעקיפין גם לשוקי הכסף בישראל. כאשר רכישות מטבע חוץ ממומנות באמצעות יצירת נזילות בשקלים, ייתכן שהבנק המרכזי יידרש לנהל את ההשפעות המוניטריות המקומיות באמצעות מסגרת ניהול הנזילות הרחבה יותר שלו, לרבות מכשירים כגון מק"ם. הטיפול החשבונאי והמדיניותי עשוי להשתנות מתקופה לתקופה ומתוכנית לתוכנית, ולכן את ההתרחשויות הפרטניות יש להבין בצורה הטובה ביותר באמצעות פרסומי היתרות החודשיים של הבנק, הדוחות השנתיים והודעות המדיניות המוניטרית.
דיווח ופרשנות
נתוני היתרות של בנק ישראל זמינים בהודעות לעיתונות המתפרסמות מדי חודש ובדוחות השקעה שנתיים. הפרסומים החודשיים מספקים את הרמה העדכנית של היתרות, בדרך כלל תוך פירוט בין יתרות בניכוי יתרות קרן המטבע הבינלאומית לבין יתרות בקרן המטבע הבינלאומית.[4] הדוחות השנתיים מספקים תיאור מפורט יותר של הקצאת הנכסים, הביצועים, הסיכון, הממשל ותהליך ההקצאה האסטרטגית.[3]
על המשתמשים בנתונים להבחין בין מלאי היתרות לבין מקורות השינוי. עלייה ביתרות יכולה לשקף רכישות מטבע חוץ, הפקדות ממשלתיות, תזרימי מטבע חוץ של המגזר הפרטי, הכנסות ריבית, רווחים במניות, רווחים באג"ח או השפעות שער חליפין. ירידה ביתרות יכולה לשקף מכירות, משיכות, הפסדים על ניירות ערך, תנועות מטבע או תשלומים אחרים. קטגוריית ה"mark to market" של הבנק כוללת הכנסות ריבית ממומשות, רווחי הון, שינויים במחירי הנכסים והפרשי שער ביחס לדולר ארצות הברית.[5]
הסך המדווח בדולרים אמריקאיים הוא מדד בינלאומי נוח, אך אינו הפריזמה היחידה שדרכה מנוהל התיק. מאחר שהיתרות נבחנות במונחי סל המטבעות הייחוסי ובמונחי שקל, שינויים בנתון הדולרי עשויים להפריז או להמעיט בתשואה הכלכלית של התיק מנקודת מבטה של ישראל. למשל, היחלשות או התחזקות של מטבעות יתרה שאינם דולר מול הדולר משפיעה על השווי המדווח בדולרים גם אם הנכסים הבסיסיים במטבע חוץ אינם משתנים.
לפיכך, את היתרות ראוי לקרוא כאינדיקטור מדיניות ומאזן יותר מאשר כחשבון רווח והפסד פשוט. גודלן, הרכבן ותשואותיהן משקפים שילוב של מדיניות זהירה, תנאי שוק, מטרות נזילות, מגבלות משפטיות והערכתו של בנק ישראל באשר לרמה הראויה של היתרות עבור המשק הישראלי.
מקורות
- [1] Foreign Exchange Reserves — Bank of Israel
מצוטט עבור: The Bank of Israel describes the governance of foreign exchange reserves, including Monetary Committee guidelines, strategic allocation, and the Markets Department’s operational role.
- [2] The annual report on the investment of Israel's foreign exchange reserves for 2025 was published today — Bank of Israel
מצוטט עבור: The Bank reported a 2025 reserve level of $229.5 billion, a $14.9 billion annual increase, a 7.9% return in currency-benchmark terms, and end-2025 asset allocation of 65% government and other bonds, 25% equities, and 10% corporate bonds.
- [3] Foreign Exchange Reserves Reports — Bank of Israel
מצוטט עבור: The Bank explains that reserve reports are published under Section 40(d) of the Bank of Israel Law and describe currencies, securities, liquidity, balances, returns, and risk measures.
- [4] Foreign Exchange Reserves at the Bank of Israel, March 2026 — Bank of Israel
מצוטט עבור: The Bank reported total foreign exchange reserves of $228.271 billion in March 2026 and provided recent monthly totals and the IMF-reserve component.
- [5] Investment of the Foreign Exchange Reserves: Annual Report 2024 — Bank of Israel
מצוטט עבור: The 2024 annual report provides reserve levels, sources of change, asset allocation, returns, risk discussion, appropriate-reserve-level range, benchmark framework, and investment-policy guidelines.
- [6] Financial Statements for 2024 — Bank of Israel
מצוטט עבור: The 2024 financial statements provide reserve balances, contributions to reserve changes, currency-benchmark target composition, and Monetary Committee approval of reserve asset and currency composition.