מסגרת הכלל הפיסקלי של ישראל
מסגרת הכלל הפיסקלי של ישראל מורכבת בעיקרה ממגבלות סטטוטוריות על הגירעון בתקציב הממשלה המרכזית ועל ההוצאה, לצד הליכים משפטיים המסדירים את אישור התקציב ואת ההוצאה כאשר לא נחקק תקציב שנתי. הכללים מעצבים את הכנת התקציב, אך פרמטריהם תוקנו עם הזמן, לרבות בתגובה ללחצי הוצאה חריגים.
מסגרת הכלל הפיסקלי של ישראל היא מערך המגבלות הסטטוטוריות והליכי התקציב המשמשים להנחיית ההכנה והיישום של תקציב הממשלה המרכזית. המגבלות הכמותיות העיקריות בה הן יעד גירעון ומגבלת הוצאה, שנקבעו בחקיקה ותוקנו עם הזמן. הוראות תקציביות חוקתיות נפרדות מסדירות מתי יש להניח את התקציב, כיצד הוא מאושר, ואילו הסדרי הוצאה חלים אם האישור מתעכב. [1] [1]
מטרה ובסיס משפטי
כללים פיסקליים הם מגבלות מתמשכות על המדיניות הפיסקלית, שלרוב מבוטאות באמצעות מגבלות כמותיות על מצרפי תקציב כגון היתרה, החוב, ההוצאה או ההכנסות. המסגרת הישראלית בנויה בעיקרה סביב מגבלות על יתרת התקציב ועל ההוצאה, ולא סביב כלל יחיד וקבוע. בסיווג של קרן המטבע הבין-לאומית, אלה הם שניים מסוגי הכללים הפיסקליים העיקריים המשמשים בעולם. [2]
תהליך התקציב בישראל נשען על כמה כלי משפט ומנהג. הכנסת מציינת את חוק-יסוד: משק המדינה כחוק מרכזי לתהליך התקציב. הוראותיו כוללות דרישות בנוגע להנחת תקציב המדינה, הליכי האישור, וסמכות הממשלה בעת שתקציב המשכי בתוקף. הכללים הכמותיים הסטטוטוריים קשורים לחוק להפחתת הגירעון ולצמצום הגירעון, המספק יעד גירעון ומגבלת הוצאה כמגבלות על מסגרת התקציב. [1] [1]
הכללים נועדו להטיל מגבלה כוללת על בחירות התקציב של הממשלה. הם אינם קובעים הקצאה מסוימת בין משרדים ואינם מכתיבים את הרכב המסים וההוצאה. בחירות אלה נעשות באמצעות תהליך התקציב, בכפוף למגבלות המשפטיות החלות ולתיקוני חקיקה ככל שישנם. כלל הגירעון נוגע ליתרת התקציב המותרת, בעוד שכלל ההוצאה מגביל את סכום התקציב המשמש בחישוב ההוצאה המותרת. [1] [1]
יעד הגירעון
יעד הגירעון קובע תקרת חקיקה לגירעון התקציבי של הממשלה, בדרך כלל כאחוז מהתוצר המקומי הגולמי. גירעון מתרחש כאשר הוצאות הממשלה עולות על הכנסותיה בתקופה הרלוונטית; אשראי הוא אחת הדרכים למימון הפער הזה. לכן יעד סטטוטורי יכול להגביל את היקף ההלוואה המתוכננת, אף שהיעד עצמו אינו זהה לתקרה על סך החוב של הממשלה. [1] [2]
היעד אינו בהכרח מספר ארוך-טווח שאינו משתנה. המסגרת הפיסקלית של ישראל תוקנה פעמים רבות, ויעד עשוי להישנות באמצעות חקיקה. הכנסת מתארת שינויים בכללי הגירעון וההוצאה מאז חקיקת החוק הרלוונטי. המשמעות היא שיש לקרוא את תקרת התקציב לשנת תקציב מסוימת מתוך החוק והחלטות התקציב החלות באותה שנה, ולא להסיק אותה מיעד עבר. [1]
יעד שנקבע לפני שנת תקציב שונה גם מהגירעון שנרשם בפועל. התוצאות בפועל תלויות בהכנסות ובהוצאות במהלך השנה, שעשויות להיות שונות מן התחזיות. בדיווח שלה על 2024, בנק ישראל מסר על גירעון של 6.8% מהתוצר בממשלה המרכזית וציין כי התקציב תוקן שלוש פעמים כדי לאפשר מימון נוסף, בעיקר עבור עלויות הקשורות למלחמה. [3]
מגבלת ההוצאה
מגבלת ההוצאה מגבילה את היקף ההוצאה הנכללת בחישוב התקציב הסטטוטורי. היא פועלת לצד יעד הגירעון: האחד מגביל את ההוצאה, והאחר מגביל את יתרת התקציב הכוללת. חישוב ההוצאה במסגרת אינו בהכרח שווה לכל סך כללי המתפרסם עבור תקציב המדינה, משום שקטגוריות מסוימות—כגון פירעון חובות—עשויות להיות מטופלות אחרת בחישוב המגבלה. [1] [4]
ההבחנה ניכרת בדיווח הכנסת על תקציב 2025. בדוח צוין כי תקציב ההוצאה עמד על כ-755.9 מיליארד ש״ח, בעוד שהסכום ששימש לחישוב מגבלת ההוצאה עמד על כ-619.5 מיליארד ש״ח. הנתון האחרון לא כלל פירעון חובות, למעט חובות למוסד לביטוח לאומי. נתונים אלה ממחישים מדוע יש להשוות נתוני כלל ההוצאה לפי אותה הגדרה משפטית ואותו היקף כיסוי. [4]
במרץ 2025 אישרה הכנסת בקריאות הסופיות את תקציב 2025. בדיווחה נמסר כי חישוב מגבלת ההוצאה היה גבוה ב-20.6% מן המגבלה המקבילה ב-2024. העלייה משקפת את הפרמטרים שאושרו לשנת התקציב המסוימת; אין לקרוא בה שיעור צמיחה שנתי כללי המובנה דרך קבע במסגרת. [4]
אישור תקציב ותקציבים המשכיים
הכללים הכמותיים פועלים בתוך תהליך תקציבי המוסדר בחוק-יסוד: משק המדינה. לפי הכנסת, יש להניח את התקציב בפניה לא יאוחר מ-60 ימים לפני תחילת שנת הכספים. החוק גם קובע הליכי הצבעה והסדרים לתקופות שבהן התקציב לא אושר. [1]
כאשר תקציב חדש אינו מאושר בזמן, הוצאות הממשלה מתבצעות במסגרת תקציב המשכי. הכנסת מסבירה כי תיקונים שנעשו ב-2020 שינו את אופן קביעת הבסיס לתקציב המשכי. לפי ההסדר המתוקן המתואר על ידי הכנסת, הבסיס הוא הנמוך מבין ההוצאה הממשלתית המותרת על פי דין ותקרת ההוצאה שנקבעה בדין. השינוי נעשה לאחר שישראל פעלה תקופה ממושכת ללא תקציב שנתי מאושר. [1]
תקציב המשכי הוא מנגנון לשימור פעולת הממשלה; הוא אינו תחליף לתהליך התקציב השנתי. הוא קושר את סמכות ההוצאה הזמנית לבסיס ולתקרה סטטוטוריים, בעוד הממשלה והכנסת ממשיכות בהליך אישור התקציב. בכך כלל ההוצאה רלוונטי לא רק כאשר תקציב שנתי מתקבל, אלא גם כאשר האישור מתעכב. [1]
תיקונים והוצאה חריגה
המגבלות במסגרת הן מגבלות שנקבעו בחוק, אך ניתן לשנותן בחקיקה. הדבר משמעותי בתקופות של הוצאה חריגה, כאשר הממשלה עשויה לבקש תקרת גירעון מתוקנת, מגבלת הוצאה גבוהה יותר, או את שניהם. תיקון משנה את המסגרת הסטטוטורית החלה לתקופה שנקבעה; אין פירוש הדבר שהמגבלה המקורית לא הייתה בתוקף מעולם. [1]
האירועים סביב תקציב 2025 ממחישים תהליך זה. הכנסת ציינה כי התקציב השנתי אושר במרץ 2025, וכי הצעת חוק להעלאת תקרת הגירעון ל-5.2% מהתוצר ב-2025 ולהגדלת ההוצאה המותרת קיבלה אישור בקריאה ראשונה בספטמבר אותה שנה. בדיווח הכנסת הוצגה ההצעה בשלב זה כהצעת חוק, תוך אזכור עלויות ביטחוניות ואזרחיות נוספות. הצבעה בקריאה ראשונה אינה, כשלעצמה, ראיה לכך שהצעת חוק נהפכה לחוק; המעמד המשפטי של כל תיקון מוצע חייב להיבדק מול הפעולה החקיקתית המאוחרת יותר. [4] [5]
הדיווח של בנק ישראל על 2024 מראה כיצד לחצי הוצאה חריגים יכולים להשפיע על ביצוע התקציב ועל התוצאות הפיסקליות. הוא דיווח כי אושרו תוספות תקציביות הקשורות למלחמה וכי הממשלה מימנה את העלויות בעיקר באמצעות אפשרות לגירעון גבוה יותר. הדוח גם הבחין בין תוצאת הגירעון המיידית לבין הגירעון המבני, המשקף בחירות מדיניות והערכות לטווח הבינוני. [3]
מעקב ופרשנות
משרד האוצר מכין ומנהל את הצעות התקציב של הממשלה, בעוד שהכנסת מחוקקת ומאשרת את התקציב ואת התיקונים. בנק ישראל מדווח על ההתפתחויות הפיסקליות ומנתח את ההקשר המקרו-כלכלי שלהן. יש להבחין בין תפקידים אלה: הצעת תקציב, תקציב שנתי שנחקק, תיקון מוצע, והגירעון הסופי שנרשם הם שלבים או מדדים שונים. [1] [4] [5]
מאגרי מידע בין-לאומיים מספקים דרך לסווג כללים פורמליים, אך אין די בהם לבדם כדי לקבוע אם ממשלה עמדה בכלל מסוים בשנה נתונה. מאגר הכללים הפיסקליים של קרן המטבע הבין-לאומית מתמקד במפורש בהסדרים דה-יורה—כללים כפי שנקבעו רשמית—וכן מתעד בנפרד מאפייני עיצוב כגון בסיס משפטי, היקף, סעיפי מילוט, מנגנוני תיקון ואמצעי ציות. המאגר מכסה מידע עד 2024 בגרסה שפורסמה בספטמבר 2025. [2]
מסיבה זו, בהערכות של המסגרת הישראלית מקובל להבחין בין הכלל הכתוב בחוק, התיקונים שאושרו לשנה מסוימת, התקציב שאושר בכנסת, והתוצאה הפיסקלית הסופית. כמו כן יש להבחין בין יתרת תקציב הממשלה המרכזית לבין יתרת הממשלה הכללית הרחבה יותר. לדוגמה, דוח בנק ישראל ל-2024 נותן נתונים נפרדים לגירעונות הממשלה המרכזית והממשלה הכללית. [3]
משמעות ומגבלות
המסגרת מספקת מבנה סטטוטורי לקביעת פרמטרים של הוצאה וגירעון ולשמירה על סמכות הוצאה כאשר אישור התקציב מתעכב. פעולתה המעשית תלויה בפרמטרים שנקבעו לכל תקופה, בטיפול בהוצאה חריגה, וביחס בין תחזיות לבין הכנסות והוצאות בפועל. מאחר שניתן לתקן את הכללים, תקרת גירעון עדיף להבין כמגבלה משפטית החלה על תקופת תקציב מוגדרת, ולא כהתחייבות שאינה ניתנת לשינוי. [1] [1] [2]
הכללים גם אינם מבטיחים, כשלעצמם, מסלול חוב מסוים. הגירעון הוא זרם הנמדד לאורך תקופה, בעוד שהחוב הציבורי משקף צבירה של הלוואות וגורמים מאזניים אחרים. בדוח 2024 שלו, בנק ישראל דן בקשר בין הגירעון המבני לבין יחס החוב לתוצר, וציין כי הגירעון המבני היה גבוה מן הרמה שהעריך כנדרשת לצורך הפחתת החוב. הדבר ממחיש מדוע עמידה בתקרת גירעון שנתית והכיוון ארוך הטווח של החוב הן שאלות קשורות אך נבדלות. [3]
לסיכום, מסגרת הכלל הפיסקלי של ישראל משלבת מגבלות סטטוטוריות על גירעון והוצאה עם הליכי תקציב חוקתיים והסדרי תקציב המשכי. יישומה הוא שנתי-ספציפי: ניתן לשנות מגבלות בחקיקה, והתוצאות בפועל עשויות להיות שונות מן היעדים המקוריים כאשר ההכנסות או ההוצאות חורגות מן הציפיות. לכן ניתוח מחייב זיהוי של המגבלה המשפטית הרלוונטית, היקפה ותאריכה, והאם המספר הנדון הוא הצעה, תקרה שנחקקה, או תוצאה בפועל. [1] [1] [2] [4]
מקורות
- [1] Legislation — The Knesset
מצוטט עבור: Describes the Basic Law: The State Economy, budget presentation and approval procedures, and changes to continuation-budget arrangements.
- [2] Fiscal Rules Dataset — International Monetary Fund
מצוטט עבור: Defines fiscal rules and explains the dataset's de-jure focus, rule categories, design features, coverage, and September 2025 edition.
- [3] Chapter 6: The Public Sector and Its Financing — Bank of Israel
מצוטט עבור: Reports 2024 fiscal outcomes, budget revisions and war-related spending, and discusses the distinction between structural deficit and debt dynamics.
- [4] Budget Bill for 2025 approved in final readings — The Knesset
מצוטט עבור: Reports final approval of the 2025 budget and provides the expenditure budget and expenditure-limit calculation figures.
- [5] Approved in first reading: Bill raising maximum deficit for 2025 to 5.2% of the GDP — The Knesset
מצוטט עבור: Reports first-reading approval of a bill proposing to increase the 2025 deficit limit and permitted expenditure, and summarizes the proposal's stated context.