רשות החדשנות הישראלית
הרשות הציבורית הסטטוטורית של ישראל למדיניות חדשנות טכנולוגית, מענקי מו"פ ופיתוח אקוסיסטם החדשנות.
רשות החדשנות הישראלית היא הרשות הציבורית הסטטוטורית של ישראל האחראית על קידום מדיניות החדשנות הטכנולוגית הלאומית. היא תומכת במחקר ופיתוח, בהקמת סטארטאפים, בחדשנות תעשייתית יישומית ובתשתיות חדשנות באמצעות מענקים מותנים, תוכניות תמרוץ, כלים לשיתוף פעולה בינלאומי וייעוץ מדיניות לממשלה ולוועדות הכנסת.[1]
סקירה כללית
רשות החדשנות הישראלית פועלת בנקודת המפגש שבין מדיניות תעשייתית, מימון ציבורי, מסחור טכנולוגיות ופיתוח כלכלי. תפקידה אינו של רגולטור ניירות ערך או של בנק מרכזי; אלא מדובר במוסד ציבורי המקצה תמיכה בגיבוי ממשלתי לחדשנות טכנולוגית במקרים שבהם המימון הפרטי עשוי להיות בלתי מספק, מסוכן או קצר-טווח מדי. במערכת הפיננסית של ישראל, לרשות חשיבות משום שהמענקים ותוכניות התמרוץ שלה יכולים להשפיע על מסלול המימון של סטארטאפים, חברות תעשייה, פרויקטים של מסחור אקדמי ומיזמי טכנולוגיה עמוקה.
הרשות מתארת את עצמה כרשות סטטוטורית עצמאית המופקדת על קידום חדשנות כמנוף לצמיחה מכלילה ובת-קיימא בישראל.[1] היא אחראית על מדיניות החדשנות ופועלת לטובת אקוסיסטם החדשנות הישראלי והמשק הישראלי כולו.[2] המנדט שלה כולל שמירה על המובילות הטכנולוגית והתרבות היזמית של ישראל וחיזוקן, הגדלת הערך הכלכלי של החדשנות באמצעות תפוקה ויצוא, יצירת תעסוקה איכותית ושמירה על מעמדה של ישראל בחדשנות העולמית.[1]
פעילות הרשות נבדלת מעבודתו של בנק ישראל, המנהל מדיניות מוניטרית ומפקח על הבנקים, ומזו של רשות ניירות ערך, המסדירה את שוקי ניירות הערך. רשות החדשנות קרובה יותר למוסד לפיתוח תעשייתי ומימון חדשנות: היא משתמשת במנגנוני מימון ציבוריים כדי לתמוך במו"פ, להפחית את הסיכון בפיתוח טכנולוגי ולבנות יכולת חדשנות בתחומים שעשויים להיות בעלי חשיבות אסטרטגית לכלכלה הישראלית.
התפתחות היסטורית
שורשי הרשות נעוצים בלשכת המדען הראשי, מוסד מרכזי במדיניות הטכנולוגיה של ישראל משנות ה-80 ואילך. לפי הרשות, מבנה לשכת המדען הראשי עוצב מחדש באמצע שנות ה-80 ועוגן בחקיקת ישראל בנושא מחקר, פיתוח וחדשנות טכנולוגית.[1] מסגרת המדיניות נועדה להתמודד עם אתגרים כלכליים לאומיים, ובהם הצורך לבנות תעשייה עתירת ידע בתקופה של לחץ כלכלי והגירה המונית.[1]
לשכת המדען הראשי פיתחה כלים שלימים נקשרו למודל הצמיחה של ההיי-טק הישראלי. אלה כללו תמיכה במו"פ תחרותי, הקמת קרנות יוזמה כדי לסייע ביצירת שוק הון סיכון, תוכניות חממות שנועדו ליצור צינור של מיזמים טכנולוגיים, תוכניות לשיתוף פעולה בין האקדמיה לתעשייה ומנגנונים לפתיחת שווקים בינלאומיים לחברות ישראליות.[1]
בתחילת 2016 הפכה לשכת המדען הראשי לרשות עצמאית בשם הרשות הלאומית לחדשנות טכנולוגית.[1] הרשות החליפה את לשכת המדען הראשי במשרד הכלכלה ואת ההתאגדות הממשלתית הידועה בשם המרכז לתעשייה עתירת ידע למחקר ופיתוח, מכוח תיקון מס' 7 לחוק לעידוד מחקר, פיתוח וחדשנות טכנולוגית בתעשייה.[1]
הארגון מחדש של המוסד נועד לספק גמישות רבה יותר לעומת שיטת המענקים הקודמת. לפי המודל הקודם, מענקי מו"פ הוענקו על ידי המדען הראשי במשרד הכלכלה, בעוד שתנאי יסוד כגון תמלוגים, שיעורים, מגבלות על העברת ידע והעברת ייצור לחו"ל נקבעו במידה רבה בחוק או בתקנות.[1] הרשות מציינת כי אחת ממטרות השינוי החקיקתי הייתה להעביר סמכות רחבה יותר לגבי תנאי המענקים למועצת הרשות, כדי לאפשר יצירת מסלולי הטבה שונים ותנאים גמישים יותר.[1]
מנדט ותפקידים
המשימה המרכזית של הרשות היא להניע צמיחה כלכלית בת-קיימא באמצעות חדשנות טכנולוגית.[2] תפקידיה הציבוריים כוללים גיבוש מדיניות, הפעלת כלי מימון וסיוע, מעקב אחר שינויים בסביבות החדשנות בישראל ובעולם, וייעוץ לממשלה ולוועדות הכנסת בנושאי מדיניות חדשנות.[1]
הרשות מעניקה מענקים מותנים לתמיכה בחדשנות טכנולוגית משבשת ומשתתפת בבניית תשתיות לטכנולוגיות העתיד.[2] כלי התמיכה שלה נועדו לסייע לישראל לשמור על מובילות טכנולוגית וכלכלית, לשפר את הפריון ולחזק את התחרותיות הגלובלית.[2] אבני היסוד האסטרטגיות של הרשות כוללות השקעה ישירה במו"פ במקומות שבהם קיימים כשלי שוק, מימון תואם ומענקים מותנים למיזמים חדשניים, הכנת אקוסיסטמים עתידיים בתחומים כגון מחשוב קוונטי, בינה מלאכותית, ביוקונברג'נס, טכנולוגיית אקלים וייצור מתקדם, ואפשרות לתחרותיות באמצעות פיתוח הון אנושי, הקלה רגולטורית וגישה לשווקים גלובליים.[2]
במונחים פיננסיים, ניתן להבין את הענקת המענקים של הרשות כצורה של חלוקת סיכון ציבורית. פרויקטים טכנולוגיים בשלבים מוקדמים כרוכים לעיתים קרובות באי-ודאות מדעית, במחזורי פיתוח ארוכים ובביטחונות מוגבלים. משקיעים פרטיים עשויים לתת מימון חסר לפרויקטים כאלה אם קשה לאמוד את התשואות הצפויות או אם התועלות גולשות לחברות ולמגזרים אחרים. לכן, מענקים מותנים יכולים להשלים הון סיכון, תקציבי מו"פ תאגידיים וערוצי העברת טכנולוגיה אקדמיים. אין בכך כדי להפוך את הרשות ליועצת השקעות או למשקיעה מסחרית; היא גוף ציבורי המיישם את מדיניות החדשנות הממשלתית.
כלי מימון ומענקים מותנים
המכשיר הפיננסי המזוהה ביותר עם הרשות הוא המענק המותנה. מענקים מותנים קשורים בדרך כלל לתוכניות מו"פ מאושרות וכפופים לכללי התוכנית. מחומרי הרשות עולה כי היא מספקת מגוון כלים מעשיים ופלטפורמות מימון שנועדו לתת מענה לצרכים המשתנים באקוסיסטמים של חדשנות מקומיים ובינלאומיים.[2]
תוכניות המענקים כפופות לחוק החדשנות, להוראות התוכנית, לכללים ולנהלים. בהוראות המשפטיות של קרן ההזנק של הרשות, ועדות מחקר מוסמכות לבחון בקשות, לקבוע אם המבקשים עומדים בתנאי הסף, לאשר או לדחות בקשות, לקבוע תנאים לאישור, לבטל או להפסיק תוכניות מאושרות ולקבוע נהלים לביצוע התוכנית.[4] הסיוע במסגרת התוכנית אינו אוטומטי: באותו מסמך נאמר כי הפעלת תוכנית תמרוץ ומתן סיוע כפופים לאישור התקציב השנתי, למגבלות תקציב ולתקציב המאושר של תוכנית התמרוץ הרלוונטית.[4]
תוכניות הרשות עשויות לכלול גם חובות החזר או תמלוגים, בהתאם למסלול הספציפי ולמסגרת חוק החדשנות. הוראות קרן ההזנק קובעות כי כללי הדיווח והתשלום של תמלוגים לפי חוק החדשנות ומסגרת קרן המו"פ חלים על מענקים וסיוע לפי אותה תוכנית.[4] אותן הוראות מתייחסות גם לכללים המסדירים בעלות על ידע שפותח במסגרת תוכנית מאושרת, ייצור בישראל, והדרישה שלא להעביר ייצור או ידע אל מחוץ לישראל ללא אישור מוקדם של ועדת המחקר הרלוונטית.[4]
לכללים אלה יש חשיבות פיננסית. עבור חברות המקבלות תמיכה ציבורית במו"פ, כספי המענק עשויים להפחית את צורכי המימון בטווח הקרוב או להאריך את מסלול המזומנים, אך הם עשויים גם ליצור חובות ציות הנוגעים לדיווח, תמלוגים, קניין רוחני, מיקום הייצור ואישור להעברות ידע. עבור משקיעים, חובות כאלה עשויות להיות רלוונטיות במהלך בדיקת נאותות, מיזוגים ורכישות, עסקאות רישוי וארגונים מחדש חוצי-גבולות.
מבנה ארגוני
הרשות מאורגנת סביב חטיבות חדשנות ולא כמשרד מענקים יחיד ובלתי מובחן. היא מציינת כי חטיבותיה מכוונות משימה ולקוח ומספקות "ארגזי כלים" מותאמים למשתמשים שונים, כגון יזמים בשלבים מוקדמים, חברות בוגרות המפתחות מוצרים או תהליכי ייצור, קבוצות מחקר אקדמיות המבקשות מסחור, תאגידים רב-לאומיים המחפשים שיתוף פעולה עם חברות ישראליות, חברות ישראליות הפועלות לכניסה לשווקים זרים וחברות ייצור מתקדם המבקשות צמיחה מבוססת חדשנות.[1]
הרשות מזהה חטיבת צמיחה וייצור מתקדם המסייעת לחברות צעירות ובוגרות לצמוח באמצעות חדשנות טכנולוגית, תומכת בפתרונות טכנולוגיים למטרות חברתיות וציבוריות ופועלת להגדלתו ולגיוונו של היצע ההון האנושי עתיר הידע במערכת החדשנות הישראלית.[1] היא גם מזהה חטיבת שיתופי פעולה בינלאומיים המסייעת לחברות ישראליות להיכנס לשווקים בינלאומיים באמצעות מימון שיתופי פעולה במו"פ עם חברות זרות.[1]
הנהגת הרשות כוללת מנכ"ל. אתר הרשות מזהה את דרור בין כמנכ"ל ומתאר את הרשות כגוף ציבורי עצמאי הפועל לטובת אקוסיסטם החדשנות הישראלי והמשק הישראלי כולו.[3] לפי האתר, תפקידו קשור בטיפוח משאבי החדשנות של ישראל וביצירה ובחיזוק של תשתיות ומסגרות הנדרשות לתמיכה בתעשיית הידע.[3]
תפקיד בכלכלת ההיי-טק של ישראל
הרשות היא אחד המוסדות הציבוריים המרכזיים הקשורים למגזר ההיי-טק הישראלי. היא מתארת את החדשנות כנכס לאומי ומציינת כי בישראל פועלים יותר מ-500 מרכזי מו"פ של תאגידים רב-לאומיים.[2] הרשות מציינת גם כי עבודתה נועדה לחזק את אקוסיסטם החדשנות ולקדם חדשנות, יזמות וטכנולוגיות משבשות כמנופים לצמיחה מכלילה ובת-קיימא.[2]
תפקידה הוא בחלקו נוגד-מחזור ובחלקו מבני. בתקופות שבהן מימון הון סיכון פרטי מצוי בשפע, מענקים ציבוריים עשויים עדיין לתמוך בתחומים בעלי מחזורי פיתוח ארוכים, כגון מדעי החיים, ייצור מתקדם, טכנולוגיית אקלים, מוליכים למחצה, טכנולוגיות קוונטיות או תחומים אחרים של טכנולוגיה עמוקה. בתקופות שבהן המימון הפרטי מוגבל, תוכניות הרשות עשויות להפוך לבולטות יותר כמקור למימון שאינו מדלל או מדלל חלקית, אף שזמינות התוכניות נותרת כפופה לכללי תקציב וזכאות.[4]
הרשות פועלת גם כמתאמת אקוסיסטם. התיאור הרשמי שלה מציין שיתופי פעולה עם רשויות מוסמכות אחרות ברחבי העולם לקידום חדשנות טכנולוגית בתעשייה ובכלכלה הישראלית.[1] היא גם מזהה שיתופי פעולה בינלאומיים כחטיבת פעילות ייעודית, לרבות מימון שיתופי פעולה במו"פ עם חברות זרות.[1] לתפקיד הבינלאומי הזה יש חשיבות לכלכלה קטנה ופתוחה שחברות הטכנולוגיה שלה נשענות לעיתים קרובות על שוקי יצוא, שותפים אסטרטגיים זרים, מרכזי מו"פ רב-לאומיים והון חוצה-גבולות.
יחסים עם מוסדות ציבוריים אחרים
רשות החדשנות היא חלק ממערכת רחבה יותר של מימון ציבורי ומדיניות כלכלית בישראל. משרד האוצר הוא גורם מרכזי במדיניות הפיסקלית ובתקצוב הממשלה, בעוד שבנק ישראל מופקד על המדיניות המוניטרית ועל תפקידי היציבות הפיננסית. רשות ניירות ערך מסדירה הנפקות ניירות ערך, חברות ציבוריות ופעילות בשוק ההון. הבורסה לניירות ערך בתל אביב מספקת זירת רישום ומסחר מקומית לניירות ערך.
תפקידה של רשות החדשנות שונה מזה של כל אחד מן המוסדות הללו. היא אינה קובעת ריביות, אינה מפקחת על בנקים ואינה מסדירה את שוקי ניירות הערך הציבוריים. במקום זאת, היא מיישמת את מדיניות החדשנות באמצעות כלי תמיכה ציבוריים. עם זאת, פעילותה עשויה להשפיע על גיוס הון בכך שהיא מסייעת לחברות להגיע לאבני דרך טכנולוגיות, ובכך מגדילה את הסבירות שימשכו הון פרטי, ייכנסו לשותפויות אסטרטגיות, ירשיינו טכנולוגיה או בסופו של דבר ינפיקו ניירות ערך.
הרשות מקיימת גם אינטראקציה עם המגזר האקדמי והתעשייתי. קודמתה ההיסטורית תמכה בשיתוף פעולה בין האקדמיה לתעשייה באמצעות תוכניות כגון מגנ"ט, והרשות הנוכחית ממשיכה להציג את פיתוח האקוסיסטם כאחד מתפקידיה.[1][2] בפועל, הדבר מציב את הרשות בין המחקר המדעי, היישום התעשייתי וההשקעה הפרטית.
שיקולים משפטיים וציות
חברות המקבלות תמיכה מהרשות כפופות למסגרת המשפטית של חוק החדשנות ולנהלים הייחודיים לכל תוכנית. הוראות קרן ההזנק ממחישות כמה תחומי ציות נפוצים: בחינת בקשות בידי ועדות מחקר, תקציבים מאושרים, מגבלות על תמיכה ציבורית כפולה לאותם רכיבי מו"פ, כללים הנוגעים לידע ולייצור, דיווח על תמלוגים, זכויות ביקורת, ביטול סיוע והצורך באישור תקציבי לפני שהסיוע מושלם.[4]
המגבלות הנוגעות לידע ולייצור חשובות במיוחד בעסקאות. הוראות התוכנית קובעות כי מענקים וסיוע כפופים לכללים הנוגעים לבעלות על ידע הנובע ממחקר ופיתוח מאושר, לייצור בישראל, ולחובות שלא להעביר ייצור מחוץ לישראל או להעביר ידע או זכויות באותו ידע ללא אישור מוקדם מוועדת המחקר.[4] הוראות כאלה עשויות להשפיע על מבני רכישה, העברות של קניין רוחני, תוכניות לייצור מחוץ לישראל והסדרי רישוי.
לרשות יש גם סמכויות פיקוח ואכיפה לפי כללי התוכנית. הוראות קרן ההזנק מחייבות מקבלים ומשקיעים לאפשר לרשות או לגורמים הפועלים מטעמה לבצע ביקורת על פעילותם ולפעול לפי הוראות הרשות כפי שייקבעו מעת לעת.[4] חובות אלה משמען שתמיכת הרשות אינה רק תשלום סובסידיה; היא מערכת יחסים מוסדרת של תמיכה ציבורית.
משמעות פיננסית
עבור סטארטאפים וחברות טכנולוגיה ישראליות, תמיכת הרשות יכולה להשפיע על מבנה ההון ועל אסטרטגיית המימון. מענק מותנה עשוי להפחית את כמות ההון העצמי שחברה צריכה לגייס בשלב מוקדם, ובכך להגביל דילול מיידי למייסדים ולבעלי מניות קיימים. עם זאת, מענקים עשויים לשאת חובות שמשקיעים ורוכשים חייבים להעריך, ובהם תמלוגים, דיווחים ומגבלות על העברת ידע או ייצור.
עבור קרנות הון סיכון ומשקיעים תאגידיים, פרויקטים הנתמכים בידי הרשות עשויים לאותת כי חברה עברה תהליך בחינה טכני ומינהלי, אם כי אישור כזה אינו ערובה להצלחה מסחרית. מנגד, חובות הנובעות מתמיכה ציבורית עשויות ליצור מורכבות עסקית. במסגרת בדיקת נאותות, משקיעים בוחנים לעיתים קרובות אם חברה קיבלה מענקי רשות החדשנות, אם קיימים תמלוגים שטרם שולמו, אם כל הדוחות הוגשו ואם עסקה מתוכננת כלשהי דורשת את אישור הרשות.
עבור הכלכלה הישראלית, פעילות הרשות היא חלק ממאמץ מדיניות רחב יותר לשימור תעסוקה בעלת ערך גבוה, יצוא וצמיחת פריון. הרשות קושרת במפורש את מדיניות החדשנות לתפוקה, ליצוא, לתעסוקה איכותית ולמעמדה הגלובלי של ישראל בתחום הטכנולוגיה.[1] הדגש שלה על תחומים כגון בינה מלאכותית, מחשוב קוונטי, ביוקונברג'נס, טכנולוגיית אקלים וייצור מתקדם משקף ניסיון לתמוך בפלטפורמות הטכנולוגיה של העתיד, לצד פעילות הסטארטאפים בהווה.[2]
ביקורת ודיוני מדיניות
סוכנויות ציבוריות לחדשנות נבחנות לעיתים קרובות באמצעות כמה שאלות: האם הן מתקנות כשלי שוק ביעילות, האם הן מושכות השקעה פרטית או דוחקות אותה, האם המענקים מגיעים לחברות ולמגזרים בעלי התשואה החברתית הגבוהה ביותר, והאם חובות הציות מידתיות ביחס לכספי הציבור הניתנים. התיאור ההיסטורי של הרשות עצמה מכיר בכך שלפי מודל המדען הראשי הקודם, חלק מהחברות היססו לקבל תמיכה ציבורית בשל ניהול מענקים מסורבל, היעדר גמישות ומגבלות משפטיות על תנאי המענקים.[1]
הרפורמה המוסדית של 2016 נועדה להתמודד עם חלק מן הבעיות הללו באמצעות יצירת רשות גמישה יותר ואפשרות למסלולי הטבה מובחנים.[1] גם עם גמישות רבה יותר, תוכניות הרשות נותרות כלי תקציבי ציבורי. לפיכך הן כפופות לאישור תקציב שנתי ולמגבלות התוכנית, והן אינן מקנות זכות מוקנית לכל מבקש לקבל תמיכה.[4]
ראו גם
הרשות קשורה קשר הדוק לסביבת מימון החדשנות בישראל, ויש להבינה לצד רשות ניירות ערך, משרד האוצר, בנק ישראל ו-הבורסה לניירות ערך בתל אביב. יחד, מוסדות אלה מעצבים חלקים שונים של הסביבה שבה חברות טכנולוגיה ישראליות ממומנות, מוסדרות וממוסחרות.
מקורות
- [1] About the Innovation Authority — Israel Innovation Authority
מצוטט עבור: The Authority is an independent statutory authority; its tasks, predecessor structure, 2016 establishment, statutory basis, policy role, grant-policy flexibility, and divisional organization are described.
- [2] About Israel Innovation Authority — Israel Innovation Authority
מצוטט עבור: The Authority is responsible for Israel’s innovation policy, provides conditional grants, supports technology ecosystems, and describes its mission and strategic pillars.
- [3] Dror Bin — Israel Innovation Authority
מצוטט עבור: Dror Bin is identified as CEO of the Israel Innovation Authority, with a description of the Authority’s role in the innovation ecosystem.
- [4] Startup Fund Legal Document of Details and Provisions — Israel Innovation Authority
מצוטט עבור: Program provisions describe research committee powers, budget conditions, know-how and production rules, royalties, supervisory powers, and applicability of the Innovation Law.