תוכנית התביעות הפיננסיות
תוכנית של ממשלת אוסטרליה המגינה על פיקדונות בנקאיים זכאים ועל תביעות ביטוח כללי לאחר כשל של מוסד מכוסה.
תוכנית התביעות הפיננסיות (FCS) היא תוכנית הגנה של ממשלת אוסטרליה עבור פיקדונות זכאים במוסדות מורשים מקבלי פיקדונות מכוסים, ועבור תביעות זכאיות נגד מבטחי ביטוח כללי הכפופים לפיקוח APRA. התוכנית מנוהלת על ידי רשות הפיקוח הזהיר האוסטרלית, ונועדה לספק גישה מהירה לכספים מוגנים ולתמוך באמון הציבור בעת כשל של מוסד.[1]
סקירה כללית
תוכנית התביעות הפיננסיות היא רשת הביטחון הסטטוטורית של אוסטרליה בשני תחומים נפרדים של מימון משקי בית ועסקים: פיקדונות בבנקים, אגודות בנייה ואיגודי אשראי מכוסים, ותביעות לפי פוליסות ביטוח כללי זכאיות. APRA מתארת את התוכנית ככזו שהוקמה במהלך המשבר הפיננסי העולמי של 2008 כדי לספק הגנה פיננסית לצרכנים במקרה הבלתי סביר שמוסד מכוסה ייכשל.[1]
לגבי פיקדונות, התוכנית חלה על בנקים, אגודות בנייה ואיגודי אשראי שהתאגדו באוסטרליה ומורשים על ידי APRA כמוסדות מורשים מקבלי פיקדונות, המכונים בדרך כלל ADIs. ההגנה המרכזית היא 250,000 דולר אוסטרלי לכל בעל חשבון לכל ADI. המגבלה אינה לכל חשבון ואינה לכל שם מותג; היא מוחלת על הפיקדונות המוגנים של בעל החשבון אצל ה-ADI הרלוונטי, בכפוף לכללי התוכנית.[2][4]
לגבי ביטוח כללי, ה-FCS מכסה תביעות נגד מבטחי ביטוח כללי הכפופים לפיקוח APRA. בהקשר זה היא אינה פועלת כערבות פיקדונות; אלא, היא מנגנון הגנה למבוטחים ולתובעים בביטוח, אשר יכול לשלם תביעות זכאיות, להעריך אותן או להקל על הטיפול בהן לאחר כשל של מבטח.[1][5]
התוכנית אינה פועלת בדרך כלל ברקע כתהליך שגרתי של החזר. היא יכולה להיות מופעלת על ידי ממשלת אוסטרליה במקרה של כשל של ADI מכוסה או של מבטח ביטוח כללי מכוסה, ולאחר מכן APRA מנהלת את התוכנית.[1] הדבר מבדיל את ה-FCS מהפיקוח הזהיר הרגיל, שבו APRA מבקשת להפחית את ההסתברות לכשל מוסדי באמצעות דרישות רישוי, הון, נזילות, ממשל וניהול סיכונים.
הבסיס המשפטי והמוסדי
ה-FCS לפיקדונות מוסדרת בחלק 2AA של חוק הבנקאות 1959, העוסק בתוכנית תביעות פיננסיות לבעלי חשבונות ב-ADIs חדלי פירעון.[8] החוק קובע כי שר רשאי לפרסם הכרזה ביחס ל-ADI מסוים, כאשר APRA הגישה בקשה לפירוק ה-ADI או כאשר מנהל סטטוטורי לפי חוק הבנקאות שולט בעסקי ה-ADI.[8]
חוק הבנקאות קובע כי מטרותיו של חלק זה כוללות מתן אפשרות לשר לפרסם הכרזה לגבי ADI, להקנות לבעלי חשבונות מסוימים עם חשבונות מוגנים זכאות לתשלום סכומים מסוימים לפני שהיו מקבלים תשלום במסגרת פירוק, להציב את APRA כנושה במקום בעלי החשבונות בהיקף הזכאויות, ולהקל על העברת עסק לגוף קולט ביחס לחשבונות מוגנים.[8]
מרגע שניתנה הכרזה על ADI, בעלי חשבונות זכאים עם חשבונות מוגנים ויתרת זכות נטו במועד ההכרזה נעשים זכאים לתשלום על ידי APRA, בכפוף למגבלות סטטוטוריות ורגולטוריות.[8] החוק קובע כי הסכום עשוי לכלול את יתרת החשבון ואת הריבית שנצברה אך טרם זוכתה, לאחר התאמה לסליקת עסקאות רלוונטיות בהתאם לתקנות.[8]
החקיקה גם מעניקה ל-APRA גמישות באופן שבו ממומשות הזכאויות. התשלום יכול להתבצע כסכום אחד או בתשלומים, או להיות מיושם לטובת בעל החשבון, לרבות באמצעות פתיחת חשבון אצל ADI אחר בשם בעל החשבון.[8] מאפיין זה משקף את מטרת התוכנית לשמר נזילות וגישה לכספים, ולא רק לחשב דיבידנד פירוק.
כיסוי פיקדונות
רכיב הפיקדונות של ה-FCS מגן על פיקדונות עד 250,000 דולר אוסטרלי לכל בעל חשבון בכל בנק, אגודת בנייה או איגוד אשראי מכוסים שהתאגדו באוסטרליה ומורשים על ידי APRA.[2] APRA מציינת כי מטרת התוכנית היא להשיב פיקדונות מוגנים לבעלי החשבונות בתוך שבעה ימים מההפעלה.[1]
הכיסוי מוחל לפי בעל חשבון ולפי ADI. אדם שיש לו 250,000 דולר אוסטרלי או פחות בפיקדונות מוגנים אצל ADI מכוסה אחד יהיה בדרך כלל בתוך התקרה עבור אותו ADI. אדם שיש לו פיקדונות מוגנים במספר ADIs נפרדים עשוי ליהנות מכיסוי נפרד בכל ADI, בכפוף לכללים. מנגד, כאשר מוחזקים מספר חשבונות אצל אותו ADI, היתרות מצורפות זו לזו לפני החלת התקרה של 250,000 דולר אוסטרלי.[4]
APRA נותנת דוגמה של בעל חשבון עם שלושה חשבונות מוגנים בבנק אחד, שכל אחד מהם מכיל 100,000 דולר אוסטרלי. היתרה המצטברת היא 300,000 דולר אוסטרלי, אך ה-FCS מגינה רק על 250,000 דולר אוסטרלי עבור אותו בעל חשבון באותו בנק; 50,000 הדולרים האוסטרליים הנותרים לא יהיו מוגנים על ידי ה-FCS, אף שלמפקיד עשויה להיות תביעה בפירוק בהתאם לנכסים הזמינים.[4]
סיבוך נוסף הוא השימוש במותגים ובשמות מסחריים. חלק מה-ADIs משווקים מוצרים תחת יותר ממותג אחד או באמצעות חברות בנות או מותגים של צד שלישי. APRA מציינת, למשל, כי Bankwest הוא חלק מ-קומונוולת' בנק אוף אוסטרליה וכי St.George הוא חלק מ-וסטפאק בנקינג קורפוריישן, וכי פיקדונות תחת מותגים כאלה עשויים להיות פיקדונות אצל אותו ADI בסיסי.[4] התוצאה המעשית היא שבעלי חשבונות חייבים לזהות את ה-ADI המורשה, ולא רק את שם המותג הקמעונאי, כאשר הם מעריכים את הכיסוי.
חשבונות פיקדון מכוסים ומוחרגים
ה-FCS חלה על מגוון רחב של חשבונות פיקדון המוחזקים בבנקים, אגודות בנייה ואיגודי אשראי מכוסים, אך רק כאשר הכספים הם בדולרים אוסטרליים.[3] APRA מונה בין סוגי החשבונות המכוסים חשבונות חיסכון, חשבונות עו"ש לפי דרישה, פיקדונות לתקופה קצובה, חשבונות עו"ש, חשבונות שיקים, חשבונות כרטיס חיוב, חשבונות טרנזקציה, חשבונות בסיס אישיים, חשבונות ניהול מזומנים, חשבונות פיקדון לניהול חקלאי, חשבונות לקביעת זכאות לגמלאים, חשבונות נאמנות וחשבונות חיסכון לפרישה.[3]
חשבונות קיזוז משכנתה עשויים להיות מכוסים כאשר הם חשבונות פיקדון נפרדים, בין אם מדובר בחשבונות קיזוז מלאים ובין אם חלקיים.[3] הדבר חשוב משום שחשבון קיזוז עשוי להיות קשור מבחינה כלכלית להלוואת דיור, אך עדיין להיות בנוי משפטית כחשבון פיקדון. לעומת זאת, מסגרת redraw או יתרת זכות על הלוואה אינן בהכרח חשבון פיקדון נפרד; APRA מונה יתרות זכות במתקני כרטיסי אשראי או בהלוואות אחרות כחריגים.[3]
ה-FCS אינה חלה על חשבונות המחזיקים כספים שאינם בדולרים אוסטרליים, חשבונות המנוהלים בסניפים זרים של בנקים אוסטרליים, מתקני כרטיסים נטענים מראש או מוצרים דומים, וכן על חשבונות נוסטרו ו-ווסטרו מסוימים של תאגידים זרים המנהלים עסקי בנקאות או שירותים פיננסיים אחרים במדינה זרה.[3]
הנחיות APRA מזהות גם מי יכול להיחשב בעל חשבון לצורכי FCS. בעלי חשבונות יכולים לכלול יחידים, חברות, גופים פוליטיים, שותפויות, אגודות לא מאוגדות, נאמנים של נאמנויות, נאמנים של קרנות סופרנואציה לרבות קרנות סופרנואציה בניהול עצמי, ונאמנים של קרנות פיקדון מאושרות.[3] תושבות או אזרחות אינן קובעות זכאות לכיסוי פיקדונות: APRA מציינת כי בעל חשבון יכול להיות תושב או אזרח אוסטרלי, או תושב חוץ או מי שאינו אזרח.[3]
חשבונות משותפים, נאמנויות וחשבונות סופרנואציה
חשבונות משותפים מטופלים באמצעות חלוקה שווה של הפיקדון בין בעלי החשבון, ולאחר מכן צירוף חלקו של כל אדם לפיקדונות המוגנים האחרים שלו אצל אותו ADI לפני החלת מגבלת 250,000 הדולר האוסטרלי.[4] לדוגמה, אם שני יחידים מחזיקים במשותף 300,000 דולר אוסטרלי, ולאחד מהם יש גם 50,000 דולר אוסטרלי בחשבון יחיד באותו איגוד אשראי, ההמחשה של APRA מתייחסת ליתרה המשותפת כ-150,000 דולר אוסטרלי לכל אדם, ולאחר מכן מוסיפה את החשבון היחיד לסך הכול של האדם הרלוונטי.[4]
לגבי נאמנויות, APRA מציינת כי נאמן של קרן נאמנות יכול להיות בעל חשבון, והוא עשוי לקבל עד מגבלת ה-FCS של 250,000 דולר אוסטרלי עבור הנאמנות. כאשר לנאמנות יש כמה נאמנים יחידים, קבוצת הנאמנים נחשבת לבעל חשבון יחיד לצורך זה, ולא לכמה בעלי חשבון נפרדים שלכל אחד מהם תקרה נפרדת.[4]
לסופרנואציה יש טיפול ייחודי. חשבון פיקדון אצל ADI המוחזק בידי נאמן של קרן סופרנואציה בשם החברים מכוסה עד 250,000 דולר אוסטרלי, אך APRA מציינת כי ברוב המקרים המגבלה חלה על הקרן כולה, ולא על כל חבר יחיד.[3] הבחנה זו רלוונטית לקרנות סופרנואציה ולקרנות סופרנואציה בניהול עצמי המפקידות מזומנים בפיקדונות בנקאיים.
כיסוי ביטוח כללי
ה-FCS מכסה גם מבוטחים ותובעים זכאים של מבטחי ביטוח כללי הכפופים לפיקוח APRA. לפי הסקירה של APRA, התוכנית מכסה תביעות עד 5,000 דולר אוסטרלי של מבוטחים ותובעים נגד מבטחי ביטוח כללי באוסטרליה, וכן מספקת הגנה לתובעים זכאים עבור תביעות מעל סכום זה.[1]
רכיב הביטוח הכללי שונה מרכיב הפיקדונות, משום שתביעות ביטוח מצריכות הערכת זכאות ותקפות. APRA מציינת כי, לאחר שהזכאות מאושרת, היא תקבע את תקפותה של כל תביעה ואת הסכום לתשלום באמצעות תהליך הערכת תביעות.[5] ברוב המקרים, הסכום שישולם על ידי APRA הוא הסכום שהמבוטח או התובע היו זכאים לו לפי פוליסת הביטוח, בהנחה שהתביעה תקפה ושהתובע זכאי לפי ה-FCS.[5]
התוכנית עשויה לפעול גם באמצעות העברת תביעות של מבוטחים זכאים לצד שלישי, כגון מבטח ביטוח כללי אחר, אשר לאחר מכן נעשה אחראי לתביעות המועברות, לרבות תשלום תביעות תקפות.[5] מנגנון זה דומה לכלי להסדרת כשל, שכן הוא יכול לתמוך ברציפות הטיפול בתביעות במקום להסתמך רק על תשלום ישיר לתובעים.
ה-FCS אינה מספקת כיסוי ביטוח חלופי ללא הגבלת זמן. APRA מציינת כי ה-FCS תמשיך לכסות מבוטחים זכאים קיימים ותובעים אחרים מסוימים עבור נזקים בני תביעה המתרחשים במשך 28 ימים לאחר הפעלת ה-FCS עבור מבטח ביטוח כללי.[5] לכן, מבוטחים עשויים להזדקק להסדרת כיסוי חלופי אם ברצונם להישאר מבוטחים לאחר תקופה זו.
תביעות לפי רכיב הביטוח הכללי של ה-FCS צריכות בדרך כלל להיות מוגשות בתוך 12 חודשים מהכרזת ה-FCS, אלא אם APRA קובעת אחרת או מאריכה את התקופה בנסיבות מסוימות.[5] APRA גם מציינת כי פרמיות שטרם נוצלו אינן מכוסות על ידי ה-FCS; במקום זאת, בעלי פוליסות עשויים להיות זכאים לתבוע חלק מפרמיות אלה או את כולן במסגרת פירוקו של המבטח הכושל.[5]
הפעלה וניהול
ה-FCS יכולה להיות מופעלת על ידי ממשלת אוסטרליה במקרה הבלתי סביר שבו ADI מכוסה או מבטח ביטוח כללי מכוסה ייכשל, ו-APRA מנהלת אותה לאחר הפעלתה.[1] בהקשר של ADI, המסגרת של חוק הבנקאות מחייבת הכרזה לגבי ADI מסוים. החוק קובע כי השר רשאי לפרסם הכרזה כאשר APRA הגישה בקשה לפירוק ה-ADI או כאשר מנהל סטטוטורי לפי חוק הבנקאות שולט בעסקי ה-ADI.[8]
לפני פרסום הכרזה לפי סעיף 16AD לחוק הבנקאות, השר רשאי לבקש ייעוץ או מידע מ-APRA, מ-נציבות ניירות הערך וההשקעות האוסטרלית או מ-הבנק המרכזי של אוסטרליה בעניינים הרלוונטיים להחלטה, לרבות ענייניו של ADI. השר חייב להביא בחשבון ייעוץ ומידע שהתקבלו לפני קבלת ההחלטה, אף שאין בכך כדי להגביל את השיקולים שניתן להביא בחשבון.[8]
במקרי כשל של ADI, ההכרזה חייבת לציין את הסכום שיש לזקוף לחשבון המיוחד של תוכנית התביעות הפיננסיות לצורך מימון הזכאויות. אם בקשת הפירוק של APRA הוגשה ב-12 באוקטובר 2011 או לאחר מכן, סכום זה לא יעלה על 20 מיליארד דולר אוסטרלי. ההכרזה חייבת גם לציין כל סכום שיש לזקוף לחשבון המיוחד של APRA לצורך ניהול, בכפוף למגבלה של 100 מיליון דולר אוסטרלי.[8]
מוכנות תפעולית היא חלק משמעותי מן התוכנית. מסמך המידע של APRA על ה-FCS עבור ADIs מסביר כי תקן הפיקוח APS 910 קובע דרישות מינימום עבור ADIs כדי שיהיו מוכנים אם ייעשו ADI מוכרז לצורכי FCS.[7] הדרישות כוללות תצוגת לקוח יחידה, היערכות מוקדמת לתשלום, והסדרי דיווח עבור בעלי חשבונות, רשות המסים האוסטרלית ו-APRA.[7]
התפתחות היסטורית
ה-FCS נוצרה בסביבת המדיניות של המשבר הפיננסי העולמי. משרד האוצר האוסטרלי מתעד כי ערבויות הפיקדונות והמימון הסיטונאי של ממשלת אוסטרליה הוכרזו ב-12 באוקטובר 2008, וכי פרמטרים נוספים של התכנון והתפעול הוכרזו ב-24 באוקטובר 2008.[6] גם הסקירה של APRA מזהה את ה-FCS ככזו שהוקמה במהלך המשבר הפיננסי העולמי של 2008.[1]
משרד האוצר מציין כי ב-11 בספטמבר 2011 הודיע שר האוצר על שינויים ב-FCS, ובהם תקרה קבועה חדשה של 250,000 דולר אוסטרלי לאדם, לכל ADI, שנכנסה לתוקף ב-1 בפברואר 2012.[6] תקרה זו נותרה נקודת הייחוס הציבורית המרכזית לרכיב הפיקדונות של התוכנית.
יש להבחין בין ה-FCS לבין הסדרי הערבות הנפרדים של הממשלה משנת 2008 עבור פיקדונות גדולים ומימון סיטונאי. משרד האוצר מציין כי תוכנית הערבות החלה ב-28 בנובמבר 2008 ונסגרה להתחייבויות חדשות מובטחות החל מ-31 במרץ 2010, ובמקביל מציין כי התוכנית הרלוונטית נסגרה בשנת 2011.[6] ה-FCS, לעומת זאת, נותרה חלק מארכיטקטורת רשת הביטחון הפיננסית של אוסטרליה.
תפקיד במערכת הפיננסית האוסטרלית
לפי תיאור APRA, ל-FCS שלוש מטרות מדיניות עיקריות: הגנה על מפקידי ADIs ועל תובעים של מבטחי ביטוח כללי מפני הפסד אפשרי לאחר כשל; מתן גישה מהירה למפקידים אל פיקדונות מוגנים; ותמיכה ביציבות במערכת הפיננסית האוסטרלית.[1] מטרות אלה ממקמות את התוכנית במסגרת האוסטרלית הרחבה יותר של פיקוח זהיר, ניהול משברים ואמון המפקידים.
התוכנית משלימה את הפיקוח הזהיר, ולא מחליפה אותו. APRA מפקחת על ADIs מכוסים ועל מבטחי ביטוח כללי מכוסים לפני שמתרחש כשל כלשהו, בעוד שה-FCS היא מנגנון לניהול התוצאות אם כשל אכן מתרחש. מוסדות אחרים במערכת הפיננסית האוסטרלית, לרבות מועצת הרגולטורים הפיננסיים, משרד האוצר האוסטרלי, ה-RBA ו-ASIC, עשויים להיות רלוונטיים לתיאום בעת משבר, להתנהלות שוק, לתשלומים ולייעוץ מדיניות, אך APRA היא המנהלת של ה-FCS.[1][8]
ה-FCS גם מצומצמת יותר מערבות כללית לכלל המוצרים הפיננסיים. היא אינה מכסה ניירות ערך, קרנות מנוהלות, מניות, אגרות חוב, חשבונות פיקדון שאינם בדולרים אוסטרליים, חשבונות בסניפים זרים, פוליסות ביטוח חיים או פוליסות ביטוח בריאות פרטיות, אלא אם חל מנגנון משפטי אחר. היקף הכיסוי שלה מוגדר בחוק, בתקנות ובהנחיות APRA, ותלוי במוסד, בסוג החשבון או הפוליסה, במעמד בעל החשבון ובהפעלת התוכנית.
מבחינת מפקידים, הסוגיות המעשיות המרכזיות הן זהות ה-ADI המורשה, היתרה המצטברת שמחזיק בעל החשבון אצל אותו ADI, המטבע וסוג החשבון, והאם החשבונות מוחזקים באופן יחיד, משותף, באמצעות נאמנות, באמצעות חברה או בידי נאמן של סופרנואציה. מבחינת תובעי ביטוח, הסוגיות המרכזיות הן האם המבטח כפוף לפיקוח APRA, האם הפוליסה והתובע זכאים, האם התביעה תקפה, והאם מולאו מגבלות הזמן לאחר ההכרזה.[3][4][5]
מקורות
- [1] Overview of the Financial Claims Scheme — Australian Prudential Regulation Authority
מצוטט עבור: Defines the FCS, states it was established during the 2008 global financial crisis, identifies APRA as administrator, states deposit and general insurance coverage, activation, seven-day deposit-return aim and scheme objectives.
- [2] Financial Claims Scheme: Banks, building societies and credit unions — Australian Prudential Regulation Authority
מצוטט עבור: States that deposits are protected up to A$250,000 for each account holder at each Australian-incorporated APRA-authorised bank, building society or credit union.
- [3] Types of accounts covered under the Financial Claims Scheme — Australian Prudential Regulation Authority
מצוטט עבור: Lists covered and excluded deposit account types, explains Australian-dollar limitation, account-holder categories, treatment of superannuation trustees and mortgage offset accounts.
- [4] Frequently asked questions about banking and the Financial Claims Scheme — Australian Prudential Regulation Authority
מצוטט עבור: Explains account-holder types, aggregation of multiple accounts, joint accounts, trust treatment, separate ADI coverage and the effect of multiple brands or trading names.
- [5] Frequently asked questions about general insurance and the Financial Claims Scheme — Australian Prudential Regulation Authority
מצוטט עבור: Explains eligibility, claims assessment, payment of valid insurance claims, 12-month claim period, 28-day continuation of cover, treatment of unexpired premiums and small business or non-profit claimants.
- [6] Deposit and Wholesale Funding Guarantees — Australian Treasury
מצוטט עבור: Records the 12 October 2008 announcement of deposit and wholesale funding guarantees and the 11 September 2011 announcement of a permanent A$250,000 FCS cap effective from 1 February 2012.
- [7] Financial Claims Scheme for Authorised Deposit-Taking Institutions — APRA Prudential Handbook
מצוטט עבור: Explains APS 910 requirements for ADI preparedness, including single customer view, payment pre-positioning and reporting to account holders, the ATO and APRA.
- [8] Banking Act 1959, Compilation No. 69 — Federal Register of Legislation
מצוטט עבור: Sets out Division 2AA for the FCS for account holders with insolvent ADIs, including declaration conditions, APRA functions, entitlement to payment, ministerial advice requests and statutory funding limits.