מועצת הרגולטורים הפיננסיים
גוף התיאום של אוסטרליה עבור רגולטורים פיננסיים, שאינו פועל מכוח חוק.
מועצת הרגולטורים הפיננסיים (CFR) היא גוף התיאום המרכזי של אוסטרליה עבור רגולטורים פיננסיים. זהו פורום שאינו פועל מכוח חוק, שחבריו הם הבנק המרכזי של אוסטרליה, הרשות האוסטרלית לפיקוח פיקוחי, הוועדה האוסטרלית לניירות ערך והשקעות ו-משרד האוצר האוסטרלי, והוא מתמקד ביציבות פיננסית, בתיאום רגולטורי ובהיערכות לניהול משברים.[1]
סקירה כללית
ה-CFR מצויה במרכזו של המודל הרב-סוכנותי של אוסטרליה לרגולציה פיננסית. היא אינה גוף מחוקק, מפקח, רשות אכיפה או בנק מרכזי. במקום זאת, היא מספקת פורום קבוע שבו סוכנויות הרגולציה הפיננסית העיקריות של אוסטרליה חולקות מידע, מעריכות סיכונים למערכת הפיננסית, דנות בתחומי אחריות חופפים ומתאמות תגובות מדיניות או תגובות תפעוליות כאשר נדרש תיאום.[1]
תפקידה משקף את המבנה של מערכת הרגולציה האוסטרלית. ל-RBA יש תפקידי בנק מרכזי, לרבות מדיניות מוניטרית, אחריות על מערכת התשלומים ותפקיד ביציבות פיננסית. APRA היא רשות הפיקוח הפיקוחי על בנקים, מבטחים ורוב מערכת ה-חיסכון הפנסיוני. ASIC היא רגולטור ההתנהלות בתחומי התאגידים, השווקים והשירותים הפיננסיים. משרד האוצר מייעץ לממשלת אוסטרליה בסוגיות של יציבות פיננסית ובמסגרת החקיקתית והרגולטורית של המערכת הפיננסית.[2]
תפקיד התיאום של ה-CFR חשוב משום שסוגיות רבות במגזר הפיננסי חוצות גבולות מוסדיים. בעיית נזילות בבנק, למשל, עשויה לעורר שאלות עבור APRA כמפקח פיקוחי, עבור ה-RBA כספק נזילות וכרשות ליציבות פיננסית, עבור ASIC אם כרוכות בכך סוגיות של גילוי שוק או התנהלות, ועבור משרד האוצר אם מדיניות ממשלתית או חקיקה מושפעות. ה-CFR מספקת מנגנון שבאמצעותו הסוכנויות יכולות לגבש הערכה משותפת, תוך השארת סמכויות קבלת ההחלטות הפורמליות בידי הסוכנויות המחזיקות בהן לפי חוק.[1][3]
מעמד משפטי ומנדט
ה-CFR היא גוף שאינו פועל מכוח חוק. אין לה עיגון חקיקתי ואין לה סמכויות פורמליות משלה לקבלת החלטות רגולטוריות או מדיניות. פעולות רגולטוריות ננקטות בידי הסוכנויות החברות לפי החקיקה שלהן עצמן, החובות שלהן והמנדטים המוסדיים שלהן. דיוני ה-CFR עשויים להשפיע על שיקול הדעת של הסוכנויות, אך אינם מחליפים את האחריות המשפטית של כל רגולטור או מחלקה ממשלתית.[1][3]
המדריך הממשלתי האוסטרלי מסווג את ה-CFR כמבנה ייעוצי שאינו פועל מכוח חוק ומתעד את תאריך הקמתה כ-2 במאי 1998. המדריך מתאר את ה-CFR כגוף המתאם של סוכנויות הרגולציה הפיננסית העיקריות של אוסטרליה ומציין כי היא תורמת ליעילות ולאפקטיביות של הרגולציה הפיננסית וליציבותה של המערכת הפיננסית האוסטרלית.[4]
אמנת ה-CFR קובעת את יעדיה, היקף פעולתה והסדרי הפעולה שלה. באופן כללי, ה-CFR מקדמת שיתוף פעולה ועבודה משותפת בין הסוכנויות החברות בה כדי לקדם יציבות של המערכת הפיננסית ולתמוך ברגולציה אפקטיבית ויעילה. היא גם מבקשת לתמוך בתחרות במערכת הפיננסית, ובו בזמן לזהות סיכונים מערכתיים ופגיעויות ולתאם תגובות להם.[1]
מאחר שה-CFR אינה רגולטור סטטוטורי, סמכותה היא מוסדית ולא משפטית. השפעתה המעשית נובעת מהשתתפותם של ראשי הסוכנויות ובכירים בסוכנויות המחזיקות באחריות סטטוטורית או מדיניות. הדבר הופך אותה למנגנון תיאום ולא לשכבה נפרדת של רגולציה פיננסית.
חברים
ל-CFR ארבע סוכנויות חברות: הבנק המרכזי של אוסטרליה, הרשות האוסטרלית לפיקוח פיקוחי, הוועדה האוסטרלית לניירות ערך והשקעות ו-משרד האוצר האוסטרלי. נגיד ה-RBA עומד בראש ה-CFR, וה-RBA מספק תמיכה מזכירותית.[1]
כל חבר מביא למועצה תפקיד ייחודי. APRA מפקחת על בנקים, אגודות בנייה, איגודי אשראי, מבטחים כלליים ומבטחי חיים, אגודות הדדיות ידידותיות ורוב תעשיית החיסכון הפנסיוני. תחומי אחריותה כוללים פיקוח פיקוחי על מוסדות בודדים וקידום יציבות המערכת הפיננסית.[2]
ASIC היא רגולטור התאגידים, השווקים והשירותים הפיננסיים של אוסטרליה. תחומי אחריותה כוללים שמירה על תפקוד המערכת הפיננסית והגופים שבתוכה, הקלת פעילותם ושיפור ביצועיהם, קידום השתתפות בטוחה ומושכלת של משקיעים וצרכנים, ניהול ואכיפה של הדין הרלוונטי, ושמירה על מידע לגבי חברות וגופים אחרים.[2]
ה-RBA הוא הבנק המרכזי של אוסטרליה. תפקידיו כוללים קביעת המדיניות המוניטרית, תרומה ליציבות המערכת הפיננסית, שמירה על מערכת תשלומים בטוחה, תחרותית ויעילה, הנפקת שטרי כסף, מתן שירותים בנקאיים מסוימים לממשלה ולמוסדות רשמיים, וניהול עתודות הזהב ומטבע החוץ של אוסטרליה.[2]
משרד האוצר הוא מחלקת המדיניות הכלכלית המרכזית של ממשלת אוסטרליה. בהקשר של המערכת הפיננסית, הוא מייעץ לממשלה בנוגע ליציבות פיננסית ולמסגרת החקיקתית והרגולטורית התומכת בתשתית המערכת הפיננסית. הוא גם מייעץ בנוגע לרפורמות המשפיעות על ביטחון המערכת הפיננסית, פרקטיקות תאגידיות, תחרות, הגנת הצרכן והשקעות זרות.[2]
מבנה וישיבות
ה-CFR מורכבת משני נציגים מכל סוכנות חברה: ראש הסוכנות ונציג בכיר נוסף. היושב ראש הוא נגיד ה-RBA, וה-RBA מספק את מזכירות ה-CFR. נציגים אחרים מן הסוכנויות החברות עשויים להשתתף בישיבות כאשר הדבר מתאים.[דרוש מקור]
ה-CFR מתכנסת אחת לרבעון, או לעיתים תכופות יותר אם נדרש. בישיבותיה, הסוכנויות החברות משתפות עמדות ומידע, דנות ברפורמות רגולטוריות ומטפלות בסוגיות שבהן תחומי האחריות חופפים. הן גם חולקות הערכות לגבי איומים על היציבות הפיננסית ומתאמות תגובות כאשר נדרשת גישה מתואמת.[דרוש מקור]
גופים רגולטוריים אחרים עשויים להיות מוזמנים להשתתף בדיונים הרלוונטיים למנדטים שלהם. החומר שפורסם על ידי ה-CFR מזהה את רשות התחרות והצרכנות האוסטרלית, משרד המיסוי האוסטרלי ומרכז אוסטרליה לדיווח וניתוח עסקאות כדוגמאות לסוכנויות שהשתתפו בדיונים רלוונטיים. ישיבה שנתית נפרדת, שבה משתתפים חברי ה-CFR ורגולטורים אחרים בעלי עניין במגזר הפיננסי, הושקה בשנת 2017.[דרוש מקור]
בין הישיבות הרבעוניות, קבוצות עבודה מקדמות את עבודת ה-CFR בנושאים מסוימים או ברפורמות מדיניות. קבוצות אלה עשויות להכין מסמכים לדיון ולספק ייעוץ ברמת קבוצת העבודה בשאלה אם ה-CFR צריכה לתמוך בעמדה מסוימת. ועדת ההיגוי של סגני ה-CFR מספקת פיקוח והכוונה אסטרטגית לקבוצות העבודה בנושאי העדיפות של ה-CFR.[דרוש מקור]
קבוצות עבודה עשויות להיות קבועות או זמניות. הן פועלות בדרך כלל לפי כתבי מינוי מוסכמים המגדירים היקף, יעדים, ובמקרים המתאימים גם לוחות זמנים. בדרך כלל הן כוללות נציגים מארבע סוכנויות ה-CFR, וסוכנויות שאינן חברות עשויות להשתתף כאשר נדרשת מומחיות רלוונטית.[דרוש מקור]
תוכנית העבודה
ה-CFR מתארת את יעדה המשותף בקידום יציבות פיננסית כהבטחת כך שהמערכת הפיננסית תתמוך בכלכלה באמצעות אספקת שירותים שעליהם נשענים משקי בית ועסקים, לרבות בתקופות של לחץ כלכלי ולחץ בשווקים הפיננסיים. שירותים אלה כוללים חיסכון, הלוואה, השקעה, ביטוח, ביצוע תשלומים, ניהול סיכונים ותכנון לעתיד.[דרוש מקור]
תוכנית העבודה של ה-CFR מאורגנת סביב זיהוי פגיעויות מערכתיות, תיאום הרגולציה הפיננסית ושמירה על היערכות לניהול משברים. היא שואפת לזהות פגיעויות במערכת הפיננסית האוסטרלית שעלולות לייצר אי-יציבות ולתאם את פעולות הסוכנויות החברות כדי למתן אותן. היא גם שואפת לטפל בחפיפה רגולטורית או בפערים רגולטוריים, למזער עלויות רגולציה ולקדם תחרות.[דרוש מקור]
עבודת המועצה כיסתה מגוון רחב של נושאים הקשורים למערכת הפיננסית. ארכיון החדשות הציבורי שלה כולל הצהרות רבעוניות ופרסומים בנושאי סיכונים מערכתיים, חוסן סייבר, פעילות הקשורה לשינוי האקלים, הפצת מזומנים, בנקים קטנים ובינוניים, תשתית שוק פיננסי, נגזרים מעבר לדלפק, סליקה וסילוק של מניות במזומן, ומינוף וסיכון במערכת החיסכון הפנסיוני.[5]
תפקידה של ה-CFR בתחומים אלה הוא בדרך כלל תיאום, בחינה, התייעצות או ייעוץ, ולא קביעת כללים ישירה. לדוגמה, פרסום של ה-CFR בנושא רגולטורי עשוי להיות מלווה בהמשך בפעולה של משרד האוצר באמצעות חקיקה או מדיניות, של APRA באמצעות תקנים פיקוחיים, של ASIC באמצעות רישוי או רגולציה של התנהלות, או של ה-RBA באמצעות פיקוח על תשלומים או על תשתית שוק, בהתאם לעניין.
ניהול משברים ויציבות פיננסית
ניהול משברים הוא אחד מתפקידיה המרכזיים של ה-CFR. המועצה מקיימת הסדרים לתיאום בין הסוכנויות החברות במקרים של אי-יציבות פיננסית אפשרית או בפועל. מזכרי ההבנות שלה מכסים שיתוף מידע, הודעה על החלטות רגולטוריות שעשויות להשפיע על תחומי האחריות של סוכנויות אחרות, והסדרי התייעצות באירועי אי-יציבות.[1]
ה-CFR הסכימה על מזכר הבנות מעודכן בנושא ניהול משברים ביולי 2025. מזכר ההבנות המעודכן קובע מסגרת לתיאום בין הסוכנויות כדי לתמוך במערכת הפיננסית האוסטרלית בנסיבות של אי-יציבות אפשרית או בפועל.[דרוש מקור]
תפקידה של ה-CFR בניהול משברים קשור גם לסוגיות בנקאיות חוצות-טסמן. לאוסטרליה ולניו זילנד יש קשרים פיננסיים הדוקים, במיוחד באמצעות קבוצות בנקאיות גדולות. לפיכך, ה-CFR מייחסת חשיבות להסדרי תכנון ופתרון משברים חוצי-טסמן, לרבות באמצעות המועצה החוצת-טסמן לפיקוח בנקאי, שחבריה כוללים את סוכנויות ה-CFR וכן רשויות פיננסיות מניו זילנד.[1][דרוש מקור]
ה-CFR אינה מחליפה את תחומי האחריות של הסוכנויות בעת משבר. APRA נשארת אחראית לפיקוח פיקוחי ולסמכויות יישוב במסגרת המנדט שלה; ה-RBA שומר על תפקידי הבנק המרכזי והיציבות הפיננסית שלו; ASIC נשארת אחראית על התנהלות ויושרת השוק במסגרת סמכותה; ומשרד האוצר מייעץ לממשלה בענייני מדיניות, תקציב וחקיקה. ה-CFR מספקת את הפורום שדרכו ניתן לתאם תחומי אחריות אלה.
ממשל ואחריותיות
הסדרי הממשל והאחריותיות של ה-CFR משקפים את מעמדה כגוף שאינו פועל מכוח חוק. מאחר שלמועצה אין סמכויות פורמליות לקבלת החלטות, היא עצמה אינה כפופה לאותה מסגרת אחריותיות פורמלית כמו רגולטור סטטוטורי. במקום זאת, האחריות לפעולות רגולטוריות ולפעולות מדיניות מוטלת על כל אחת מן הסוכנויות החברות בנפרד.[3]
כל אחת מן הסוכנויות החברות כפופה לחובות ממשל ואחריותיות, לרבות חוק הממשל הציבורי, הביצועים והאחריותיות משנת 2013, וכל אחת מהן מכינה דוח שנתי להנחה בפרלמנט. הסוכנויות החברות גם מופיעות בפני ועדות פרלמנטריות או בשימועים, והן אחראיות להסביר את ההיגיון שביסוד ההחלטות הרגולטוריות שלהן עצמן.[3]
עם זאת, ה-CFR מפרסמת מידע על פעילותה משום שלדעתה שקיפות היא אינטרס ציבורי. מאז 2003 נכללים סיכומים של פעילויות ה-CFR בסקירת היציבות הפיננסית של ה-RBA. ה-CFR הפיקה דוחות שנתיים משלה בשנים 1998 עד 2002.[3][6]
הסדר זה יוצר הבחנה בין דיון קולקטיבי לבין אחריותיות פורמלית. ה-CFR יכולה להקל על ניתוח משותף ועל המלצות מתואמות, אך כל החלטה מחייבת חייבת להתקבל בידי סוכנות חברה או בידי הממשלה מכוח סמכותה שלה. זהו מאפיין מגדיר של העיצוב המוסדי של המועצה.
היסטוריה
ה-CFR התגבשה לאחר חקירת המערכת הפיננסית בשנת 1997, הידועה בדרך כלל כחקירת ווליס. המדריך הממשלתי האוסטרלי מציין כי ה-CFR הוקמה בעקבות המלצת החקירה וכי מסמכיה המרכזיים הם מזכרי הבנות בין הסוכנויות.[4]
אמנת ה-CFR המקורית אומצה בשנת 1998. היא תיארה את המועצה כפורום לשיתוף פעולה ולעבודה משותפת בין הרגולטורים העיקריים של המערכת הפיננסית האוסטרלית: ה-RBA, APRA ו-ASIC. האמנה המקורית מנתה תפקידים כגון שיתוף מידע ועמדות, קשר עם רגולטורים אחרים, הרמוניזציה של דרישות רגולטוריות ודרישות דיווח, זיהוי סוגיות ומגמות חשובות במערכת הפיננסית, ותיאום תגובות לאי-יציבות פיננסית בפועל או אפשרית.[7]
האמנה עודכנה בשנים מאוחרות יותר, לרבות ב-2004, 2019 וביולי 2025. העדכון של יולי 2025 חיזק את הסדרי שיתוף הפעולה לשם תרומה ליציבות פיננסית בין APRA, ASIC, משרד האוצר וה-RBA. הוא גם הבהיר את התוצאות שהמועצה מבקשת להשיג ואת תפקידי הסוכנויות החברות, תוך שיקוף ההתפתחויות במודל הפעולה של ה-CFR.[דרוש מקור]
הפרופיל הציבורי של ה-CFR גדל עם הזמן. האתר הייעודי שלה הושק בפברואר 2013; קודם לכן, הודעות לעיתונות של ה-CFR התארחו באתרי האינטרנט של הסוכנויות הבודדות.[5]
היחס לארכיטקטורת הרגולציה הפיננסית של אוסטרליה
הדרך הטובה ביותר להבין את ה-CFR היא כשכבת תיאום בתוך ארכיטקטורת הרגולציה הפיננסית של אוסטרליה. היא אינה מפקחת על בנקים, אינה מנפיקה רישיונות שוק, אינה קובעת מדיניות מוניטרית ואינה מחוקקת חוקים. תפקידים אלה מצויים בידי חבריה, וכאשר נדרשת חקיקה — בידי הפרלמנט והממשלה.
חשיבותה המעשית טמונה בחיבור בין הגופים הציבוריים המרכזיים האחראים ליציבות פיננסית, לפיקוח פיקוחי, ליושרת השוק, להשתתפות צרכנית, לתשלומים ולמדיניות המגזר הפיננסי. הדבר רלוונטי במיוחד לסוגיות שאינן משתלבות באופן מסודר בתחום הסמכות של סוכנות אחת, כגון חוסן סייבר, תשתית שוק פיננסי, נזילות מערכתית, סיכונים פיננסיים הקשורים לאקלים, והמפגש בין רגולציית בנקים לבין תחרות ותוצאות לצרכנים.
עבור משתתפי השוק, ה-CFR אינה בדרך כלל רגולטור קו ראשון. חברות מפוקחות בדרך כלל ישירות בידי APRA, ASIC, ה-RBA או סוכנויות אחרות, בהתאם לפעילותן. עם זאת, עבודת ה-CFR עשויה להשפיע על הסביבה הרגולטורית באמצעות המלצות, מסמכי התייעצות, הצהרות משותפות, תיאום מדיניות וייעוץ לממשלה.
עבור המגזר הציבורי, ה-CFR מספקת תהליך מבוסס ליישור קו בין נקודות המבט של הסוכנויות. הישיבות הרבעוניות שלה, קבוצות העבודה והסדרי ניהול המשברים שלה נועדו לצמצם כשלים בתיאום בפיתוח מדיניות שוטף ובמצבי לחץ. תפקיד תיאום זה הוא הסיבה לכך שה-CFR נזכרת לעיתים קרובות בדיונים על יציבות פיננסית באוסטרליה אף שאין לה סמכויות סטטוטוריות עצמאיות.
מקורות
- [1] About — Council of Financial Regulators
מצוטט עבור: Defines the CFR as Australia’s main coordinating body for financial regulators; identifies its four members, chair and secretariat; states that it is non-statutory and has no formal regulatory or policy decision-making powers; describes its objectives, MOUs and trans-Tasman coordination role.
- [2] Member Agencies — Council of Financial Regulators
מצוטט עבור: Describes the responsibilities of APRA, ASIC, the RBA and Treasury within Australia’s financial system.
- [3] Governance and Accountability — Council of Financial Regulators
מצוטט עבור: Explains that the CFR is not established by statute, has no formal regulatory or policy powers, and that accountability rests with its member agencies.
- [4] Council of Financial Regulators — Australian Government Directory
מצוטט עבור: Identifies the CFR as a non-statutory advisory structure, records its creation date as 2 May 1998, and links its establishment to the 1997 Financial System Inquiry recommendation.
- [5] News — Council of Financial Regulators
מצוטט עבור: Lists CFR statements and publications, including work on cyber resilience, climate change, small and medium-sized banks, cash distribution, market infrastructure, derivatives and superannuation leverage; notes that the CFR website was launched in February 2013.
- [6] Annual Reports — Council of Financial Regulators
מצוטט עבור: States that the CFR produced annual reports from 1998 to 2002 and that since 2003 summaries of CFR activities have been included in the RBA’s Financial Stability Review.
- [7] Original charter – 1998 — Council of Financial Regulators
מצוטט עבור: Provides the original 1998 CFR charter and describes its early objectives and functions.