פיקוח השוק של הוועדה האוסטרלית לניירות ערך ולהשקעות

פיקוח השוק של הוועדה האוסטרלית לניירות ערך ולהשקעות הוא פונקציית הפיקוח שבאמצעותה ASIC עוקבת אחר המסחר בשווקים הפיננסיים המקומיים המורשים של אוסטרליה, מפקחת על עמידה בכללי יושרת השוק, ומגיבה לחשדות להתנהגות פסולה בשוק. הוא מכסה ניירות ערך, חוזים עתידיים והתנהגות קשורה של משתתפי שוק, ומשתלב במסגרת הרחבה יותר של אוסטרליה לשווקים פיננסיים הוגנים, סדירים ויעילים.

סקירה כללית

פיקוח השוק של ASIC מתייחס למכלול של פעילויות רגולטוריות ולא לישות משפטית נפרדת. הוא מבוצע על ידי הוועדה האוסטרלית לניירות ערך ולהשקעות, הרגולטור המשולב של אוסטרליה בתחומי התאגידים, השווקים, השירותים הפיננסיים ואשראי הצרכנים.^[8] בתוך ASIC, פיקוח השוק עוסק ביושרת המסחר וההתנהלות בשווקים פיננסיים מורשים, לרבות פיקוח על מסחר בזמן אמת, מעקב אחר עמידה בכללי יושרת השוק של ASIC, סקירת דיווחים על פעילות חשודה, ופיקוח ממוקד על התנהגות פסולה החשודה כמפרה את הכללים.^[1]

הפונקציה קשורה קשר הדוק למערכת הבורסות ותשתיות השוק של אוסטרליה. השווקים המקומיים המורשים כוללים זירות המופעלות בידי ASX ומפעילים מורשים אחרים, בעוד שמדדי מניות רשומות כגון מדד S&P/ASX 200 ו-מדד All Ordinaries הם אינדיקטורים שוקיים ולא רגולטורים. הפיקוח של ASIC מכוון להתנהלותם של השווקים, מפעילי השוק, משתתפי השוק ופעילות המסחר, ולא להבטחת תשואות השקעה או לאישור הכדאיות של ניירות ערך מסוימים.

ASIC מתארת את פעילותה השוקית כמכוונת ליושרה, אמון וחדשנות בשווקים האוסטרליים. תפקידי השוק שלה כוללים ביצוע פיקוח שוק, קביעת כללי יושרת שוק, הסמכה והערכה של ספקי תשתיות שוק, ונקיטת פעולה כאשר התנהגות פסולה מאיימת על יושרת השוק ועל אמון המשקיעים.^[3] בפועל, משמעות הדבר היא ש-ASIC היא הן קובעת כללים ליושרת השוק והן מפקחת על הציות לאותם כללים.

בסיס משפטי ומוסדי

תפקיד הפיקוח השוקי של ASIC מעוגן בחוק החברות 2001 ובמכשירי חקיקה קשורים. המרשם הפדרלי לחקיקה מתעד את חוק התיקון לחוק החברות (פיקוח על שוק פיננסי) 2010 כחוק המצוי באחריות הניהולית של משרד האוצר.^[12] חומר פרלמנטרי הנוגע להצעת החוק הקשורה קובע כי היא תיקנה את חוק החברות 2001 כדי לחייב בעלי רישיון שוק אוסטרליים לפקח על עמידה בכללי ההפעלה של השוק ולאכוף אותה, לחייב את ASIC לפקח על בעלי רישיון שוק אוסטרליים מקומיים, ולאפשר ל-ASIC לקבוע ולאכוף כללי יושרת שוק.^[13]

מסגרת זו חילקה את האחריויות בין מפעילי השוק לבין הרגולטור הסטטוטורי. בעלי רישיון שוק שמרו על חובות הנוגעות להפעלת שווקיהם ולעמידה בכללי ההפעלה, בעוד ASIC נטלה על עצמה את התפקיד המרכזי בפיקוח על השווקים הפיננסיים המקומיים המורשים ובאכיפת תקני יושרת השוק. משרד האוצר תיאר את הרפורמה כיישום החלטת הממשלה להעביר את האחריות לפיקוח על השווקים הפיננסיים המקומיים המורשים של אוסטרליה ממפעילי השוק ל-ASIC.^[11]

כללי יושרת השוק של ASIC הם מכשירי חקיקה שנקבעו מכוח חוק החברות. כללי יושרת השוק של ASIC (שווקי ניירות ערך) 2017 קובעים כי ASIC קבעה את המכשיר מכוח סעיף משנה 798G(1) לחוק החברות, וכי הכללים חלים על הפעילויות או ההתנהגות של שווקים רלוונטיים, של אנשים ביחס לאותם שווקים, ושל אנשים ביחס למוצרים פיננסיים הנסחרים באותם שווקים.^[4] עמוד כללי יושרת השוק שפורסם על ידי ASIC מציג מערכי כללים נפרדים והנחיות עבור שווקי ניירות ערך, שווקי חוזים עתידיים ודרישות הון.^[2]

התפתחות היסטורית

לפני רפורמות 2010, מרכיבים משמעותיים של פיקוח השוק היומיומי באוסטרליה בוצעו בידי מפעילי השוק, ובראשם ASX. ב-24 באוגוסט 2009 הודיעה ממשלת אוסטרליה כי החליטה להעביר את האחריות לפיקוח על השווקים הפיננסיים המקומיים המורשים ממפעילי השוק ל-ASIC; לאחר מכן פיתח משרד האוצר חקיקה ליישום ההחלטה.^[11]

ASIC קיבלה על עצמה את האחריות לפיקוח על השוק ולפיקוח בזמן אמת על המסחר מ-ASX ב-1 באוגוסט 2010.^[9] הדוח השנתי של ASIC לשנים 2009–10 תיאר את השינוי כחל על המסחר בשוקי המניות, הנגזרים והחוזים העתידיים המקומיים המורשים של אוסטרליה, לרבות ASX ו-ASX 24, וקבע כי קיומו של מפקח אחד לכלל השוק יייעל את הפיקוח והאכיפה.^[10] ASIC גם קבעה כללי יושרת שוק המבוססים על כללי יושרת שוק קיימים והקימה פאנל משמעת לשווקים כדי לקבוע אם הכללים הופרו.^[10]

להעברה הייתה חשיבות מבנית שמעבר לאיחוד מינהלי. מאוחר יותר תיארה ASIC את השינוי מ-1 באוגוסט 2010 כמעמיד לראשונה באוסטרליה את האחריות לפיקוח על השוק ולאכיפת השוק בתוך אותה סוכנות.^[14] ASIC גם קשרה את ההעברה להכנסת תחרות למסחר במניות, וציינה כי Chi-X החלה להפעיל את השוק הפיננסי שלה ב-31 באוקטובר 2011.^[14] התפתחות זו הפכה מפקח יחיד לכלל השוק לחשוב יותר, משום שמסחר במניות יכול היה להתרחש ביותר מזירת מסחר אחת.

היקף הפיקוח

ASIC מציינת כי היא אחראית לפיקוח על מסחר בזמן אמת בשווקים המקומיים המורשים של אוסטרליה.^[1] אחריות זו כוללת מעקב אחר עמידה בכללי יושרת השוק של ASIC ושימוש בדיווחים על פעילות חשודה כדי לבצע פיקוח ממוקד על התנהגות פסולה החשודה כמפרה את הכללים.^[1]

ההנחיות של ASIC למשתתפים בשוק ניירות הערך קובעות כי ASIC אחראית לפיקוח על משתתפי שוק, מפעילי שוק וישויות אחרות שנקבעו, לשם הבטחת עמידה בכללי יושרת השוק. עוד נקבע שם כי הדבר מתקיים לצד תפקידה של ASIC בפיקוח על עמידת משתתפי השוק בהוראות חוק החברות בדבר התנהגות פסולה בשוק, לרבות איסורים על שימוש במידע פנים, מניפולציה בשוק והצהרות כוזבות או מטעות, וכן בחובות הכלליות של בעלי רישיון אוסטרלי לשירותים פיננסיים.^[5]

ההיקף אינו בלתי מוגבל. הנחיותיה של ASIC מציינות כי תחומי האחריות הפיקוחיים שלה אינם משתרעים על שווקים זרים שקיבלו רישיון לפעול באוסטרליה מכוח סעיף 795B(2) לחוק החברות, או על שווקים פיננסיים הפטורים מחובת רישוי.^[5] הבחנה זו חשובה משום שמסגרת השווקים של אוסטרליה כוללת שווקים מקומיים מורשים, שווקים זרים מורשים ושווקים פטורים, שכל אחד מהם עשוי להיות כפוף להסדרים רגולטוריים שונים.

ASIC מפקחת גם על מפעילי שווקים פיננסיים. החומר שלה בדבר שווקים מורשים ופטורים קובע כי ASIC אחראית לפיקוח על מפעילי שווקים פיננסיים, קובעת כללי יושרת שוק, מפקחת על העמידה בכללים אלה, ומפקחת על המסחר בשווקים המקומיים המורשים של אוסטרליה.^[7]

כללי יושרת השוק

כללי יושרת השוק הם כלי מרכזי בפיקוח השוק של ASIC. הם קובעים דרישות התנהגות ותפעול עבור מפעילי שוק ומשתתפים. ASIC מציינת כי כללי יושרת השוק חלים על מפעילי שוק מסוימים ועל משתתפיהם.^[2]

לגבי שווקי ניירות ערך, ASIC מציינת מערך משותף של כללי יושרת שוק החלים על ASX, Cboe Australia (לשעבר Chi-X), NSXA, SSX ועל משתתפיהם.^[2] לגבי שווקי חוזים עתידיים, ASIC מציינת כללים החלים על ASX 24, FEX ועל משתתפיהם.^[2] ASIC גם קבעה כללי הון עבור משתתפי שוק, כאשר כללי יושרת שוק משותפים בתחום ההון חלים על משתתפי שוקי ניירות ערך וחוזים עתידיים החל מ-17 ביוני 2022.^[2]

הכללים מכסים מגוון רחב של נושאי התנהגות ובקרת סיכונים. תוכן העניינים של כללי יושרת השוק של ASIC (שווקי ניירות ערך) 2017 כולל הוראות הנוגעות למשתתפי שוק ונציגים, לצוותי פיקוח, למסחר, לנתונים רגולטוריים והזנות נתונים, ולפיקוח ולניהול סיכונים.^[6] לפיכך, הכללים עוסקים הן בהתנהגות עסקאות והן במערכות שמשתתפי השוק חייבים להחזיק כדי לנהל את סיכון המסחר.

ASIC משלימה את הכללים באמצעות מדריכים רגולטוריים. מדריך רגולטורי 265 מספק הנחיות לגבי כללי יושרת השוק של ASIC עבור משתתפים בשווקי ניירות ערך, בעוד מדריך רגולטורי 266 מכסה משתתפים בשווקי חוזים עתידיים.^[2] הנחיותיה של ASIC קובעות כי היא נוקטת גישה מבוססת סיכון לפיקוח על עמידה בכללי יושרת השוק ובחובותיהם של משתתפי השוק לפי חוק החברות.^[5]

שיטות פיקוח וטכנולוגיה

הפיקוח של ASIC נשען במידה רבה על נתוני שוק ועל טכנולוגיית פיקוח. ASIC מציינת כי פיקוח שוק כרוך בהיקף משמעותי של נתונים וכי הטכנולוגיות הייעודיות שלה מסייעות לעובדים לאתר, להבין ולהגיב לפעילות בשווקים פיננסיים דינמיים.^[1]

מרכיב בולט הוא מערכת הפיקוח המשולבת על השוק. ASIC מציינת כי כדי לאפשר פיקוח על המסחר, מפעילי שוקי מניות נדרשים להקים חיבור רשת למערכת הפיקוח המשולבת על השוק של ASIC.^[1] הדבר משקף את אופיים עתיר הנתונים של שווקים מודרניים, שבהם הפיקוח תלוי במידע עדכני על פקודות, עסקאות, תיקונים, ביטולים ומזהי משתתפים.

ASIC מתארת את גישתה כמבוססת סיכון. מדריך רגולטורי 265 קובע כי ASIC מבצעת הערכות סיכון של משתתפים, ובמקום שנדרש, מבצעת פיקוח ממוקד על התנהגות פסולה חשודה.^[5] גישה מבוססת סיכון מאפשרת לרגולטור להקצות משאבים לחברות, למוצרים, להתנהגויות או לתנאי שוק שנראים כבעלי סיכון גבוה יותר ליושרת השוק.

הפיקוח עשוי להתחיל בהתראות מסחר אוטומטיות, דיווחים על פעילות חשודה, הפניות, תלונות, סקירות של אירועי שוק או מודיעין מרגולטורים אחרים. דוח הפיקוח השוקי הראשון של ASIC לאחר ההעברה תיעד 28,512 התראות מסחר ברבעון הראשון של פיקוח השוק של ASIC, כאשר 91 עניינים דרשו בחינה נוספת ו-17 עניינים הופנו לחקירה.^[9] נתונים סטטיסטיים מוקדמים אלה ממחישים את ההבדל בין התראות פיקוח גולמיות לבין עניינים המתקדמים להערכה רגולטורית מעמיקה יותר.

התנהגות פסולה ואכיפה

פיקוח השוק קשור קשר הדוק לאכיפה. ASIC אחראית לכל חקירה ולכל פעולה ביחס להפרה נטענת של כללי יושרת השוק.^[5] התנהגות פסולה אפשרית כוללת שימוש במידע פנים, מניפולציה בשוק, יצירת מראית עין כוזבת או מטעה של מסחר, הזנת פקודות בעייתית, כשל בתחזוקת מערכות פיקוח, ליקויים בטיפול בפקודות לקוח, וכשלים במסירת נתונים רגולטוריים נדרשים.

ASIC יכולה להגיב באמצעות מגוון כלים רגולטוריים. אלה עשויים לכלול בירורים, פעולות פיקוח, הודעות הפרה, פעולה לגבי רישיון, הליכים לעיצומים אזרחיים, התחייבויות אכיפות, סעדים מינהליים, או הפניות להעמדה לדין פלילי כאשר מתקיימים המבחנים המשפטיים הרלוונטיים ושיקולי העניין הציבורי. התגובה המדויקת תלויה בחוק שלכאורה הופר, בראיות הזמינות, בחומרת ההתנהגות ובסדרי העדיפויות האכיפתיים של ASIC.

פאנל המשמעת לשווקים הוא מנגנון אחד במסגרת זו. ASIC מתארת את הפאנל כפאנל ביקורת עמיתים שמתוכו נבחרים פאנלים יושבים כדי להחליט אם יש למסור הודעות הפרה בגין הפרות נטענות של כללי יושרת השוק בידי משתתפי שוק.^[15] מנגנון זה נועד לעניינים הנוגעים לכללי יושרת השוק ואינו מחליף את סמכויות החקירה והאכיפה הרחבות יותר של ASIC.

עמוד השווקים של ASIC קובע כי ASIC נוקטת פעולה כאשר התנהגות פסולה מאיימת על יושרת השוק ועל אמון המשקיעים.^[3] בהקשר של פיקוח שוק, הרתעה היא יעד רגולטורי חשוב: אכיפה נראית לעין יכולה להשפיע על התמריצים של משתתפי שוק ולתמוך באמון בכך שהמסחר מפוקח ושהכללים מיושמים.

היחסים עם מפעילי שוק ועם רגולטורים אחרים

פיקוח השוק של ASIC פועל לצד, ולא במקום, תחומי האחריות של מפעילי השוק. מפעילי שוק מחזיקים בכללי הפעלה, כללי רישום או תקני קבלה משלהם, בהתאם לזירה ולמוצר. לדוגמה, ASX ממשיכה להפעיל שווקים ולנהל מסגרות הפעלה ורישום, בעוד ASIC מפקחת על התנהלות המסחר ועל יושרת השוק בכל השווקים המקומיים המורשים.

המסגרת שלאחר 2010 ביקשה לצמצם ניגודי עניינים שעלולים להתעורר כאשר בורסה גם מפעילה שוק וגם מפקחת על התנהגות המסחר באותו שוק. הדוח השנתי של ASIC לשנים 2009–10 קבע כי מפקח אחד לכלל השוק יייעל את הפיקוח והאכיפה.^[10] רגולטור מרכזי רלוונטי במיוחד כאשר מסחר באותם ניירות ערך או בניירות ערך דומים יכול להתרחש במספר זירות.

ASIC פועלת גם בתוך הארכיטקטורה הרחבה יותר של הרגולציה הפיננסית באוסטרליה. ל-הבנק המרכזי של אוסטרליה יש תפקידים ביציבות פיננסית, בתשלומים ובפיקוח מסוים על תשתיות שוק פיננסיות, בעוד הרשות האוסטרלית לרגולציה זהירה (APRA) מפקחת על בנקים, מבטחים וגופי פנסיה הכפופים לפיקוח זהיר. משרד האוצר אחראי לייעוץ מדיניות ולפיתוח חקיקה. מועצת הרגולטורים הפיננסיים מספקת פורום תיאום עבור הסוכנויות הרגולטוריות הפיננסיות המרכזיות. לפיכך, פיקוח השוק משיק לרגולציה זהירה, למדיניות מוניטרית ולמדיניות תחרות, אך נבדל מהן.

סדרי עדיפויות אסטרטגיים וסוגיות עכשוויות

ASIC מפרסמת סדרי עדיפויות אסטרטגיים לפיקוח על השוק ומציינת כי סדרי עדיפויות אלה נועדו לסייע לחברות להעריך את מסגרות ניהול הסיכונים שלהן ולמקד את מאמצי הציות, הפיקוח וניהול הסיכונים.^[1] סדרי עדיפויות אלה עשויים להשתנות ככל שמבנה השוק, הטכנולוגיה ופרקטיקות המסחר מתפתחים.

טכנולוגיה היא סוגיה חוזרת. מסחר אלגוריתמי, מסחר בתדירות גבוהה, ניתוב פקודות חכם, מוצרים נסחרים בבורסה, נזילות אפלה, בינה מלאכותית ומסחר בין-שוקי יכולים כולם לסבך את הפיקוח. בשנת 2026 הודיעה ASIC על התייעצות בנוגע לעדכונים מוצעים שנועדו לחזק אמצעי הגנה למסחר הנתמך בבינה מלאכותית ולייעל את כללי יושרת השוק, לרבות הבהרת הכלל בדבר מצג כוזב או מטעה כאשר פעילות מסחר הנתמכת בבינה מלאכותית או פעילות מסחר אחרת יוצרת בפועל מראית עין כוזבת או מטעה.^[16] הדבר ממחיש כיצד פיקוח השוק חייב להסתגל לשינויים בטכנולוגיית המסחר.

איכות הנתונים היא סוגיה מתמשכת נוספת. הפיקוח של ASIC תלוי בנתונים רגולטוריים מדויקים, לרבות מזהי משתתפים, מידע על פקודות ודיווחי עסקאות. נתונים ירודים עלולים להקשות על איתור התנהגות פסולה או להפוך את שחזורם של אירועי מסחר למורכב יותר. קיומן של הוראות בדבר נתונים רגולטוריים והזנות נתונים בכללי יושרת שוק ניירות הערך משקף את חשיבותם של זרמי מידע אמינים.^[6]

גם חוסן השוק חשוב. בתקופות של תנודתיות, מסחר לא סדור, תנועות מחירים חדות או תקלות תפעוליות יכולים להעמיד למבחן הן את מפעילי השוק והן את הרגולטורים. תפקידה של ASIC אינו למנוע ממחירים לנוע, אלא להעריך אם המסחר מתנהל באופן סדור, אם נשמרים הכללים, אם למשתתפי השוק יש בקרות נאותות, ואם קיימת התנהגות פסולה.

חשיבות

פיקוח השוק של ASIC חשוב משום שהוא מספק שכבת פיקוח סטטוטורית כלל-שוקית על המסחר בשווקים המקומיים המורשים של אוסטרליה. הוא תומך באמון בכך שהשווקים פועלים לפי תקני יושרה אחידים, במיוחד בסביבה מרובת זירות שבה המסחר עשוי להיות מפוצל בין פלטפורמות.

הפונקציה גם מקשרת את רגולטור ניירות הערך הראשי של אוסטרליה לפעילות היומיומית של השווקים הציבוריים. הדבר מאפשר לתצפיות פיקוח להזין קביעת כללים, הנחיות, סדרי עדיפויות אכיפתיים וייעוץ מדיניות. מנגד, הסמכויות המשפטיות של ASIC וכללי יושרת השוק שלה מספקים מסגרת שבאמצעותה ניתן להפוך ממצאי פיקוח לפעולה רגולטורית.

עבור משקיעים, פיקוח השוק של ASIC הוא הגנת רקע ולא ערובה. הוא נועד לצמצם התנהגות פסולה ולקדם תנאי מסחר הוגנים, סדירים ושקופים, אך אינו מבטל סיכון שוק, סיכון מנפיק, סיכון נזילות או מורכבות מוצר. עבור ברוקרים ומשתתפי שוק אחרים, הוא יוצר חובות מתמשכות לקיים מערכות פיקוח, לעמוד בכללי יושרת השוק, לדווח על פעילות חשודה כאשר נדרש, ולשתף פעולה עם בירורי ASIC.

ראו גם

* הוועדה האוסטרלית לניירות ערך ולהשקעות * הבורסה האוסטרלית לניירות ערך * מדד S&P/ASX 200 * מדד All Ordinaries * הרשות האוסטרלית לרגולציה זהירה * הבנק המרכזי של אוסטרליה * מועצת הרגולטורים הפיננסיים