החשב הכללי של ישראל

החשב הכללי של ישראל הוא משרה בכירה בתוך משרד האוצר (ישראל), האחראית על החשבונאות של הממשלה המרכזית, ניהול האוצר, מימון החוב, ערבויות מדינה, בקרות רכש ופיקוח על ביצוע התקציב. המשרד משמש כמרכז לפעילות פיסקלית המקשר בין משרדי ממשלה, יחידות ממשלתיות, בנקים, משקיעים וצדדים נגדיים במגזר הציבורי.

תפקיד מוסדי

החשב הכללי אינו בנק מרכזי ואינו רגולטור של ניירות ערך. זהו מוסד פיסקלי ביצועי בתוך משרד האוצר, העוסק בעיקר ביישום, רישום, מימון ובקרה של הפעילות הכספית של הממשלה המרכזית. בארכיטקטורת הכספים הציבוריים של ישראל, הדבר מציב אותו בין מדיניות התקציב, המנוסחת באמצעות תהליכי הממשלה ומשרד האוצר, לבין המערכות המעשיות שבאמצעותן המדינה משלמת לספקים, מגייסת חוב, עוקבת אחר הוצאות המשרדים, רושמת נכסים והתחייבויות, מנהלת ערבויות ומנפיקה דוחות כספיים.

חומר רשמי של משרד האוצר מתאר את תפקיד החשבונאות והדיווח של החשב הכללי כחטיבת החשבונאות הראשית של הממשלה. הוא מספק הנחיה מקצועית למשרדי ממשלה וליחידות סמך בנושאי חשבונאות ודיווח כספי, מכין דוחות כספיים מאוחדים ודוחות על יישום התקציב, ומנהל רפורמות בחשבונאות הממשלתית, לרבות אימוץ תקני החשבונאות הבינלאומיים למגזר הציבורי (IPSAS) ^[1]. תפקיד זה מקנה למשרד מעמד מרכזי בהפקת מידע פיסקלי המשמש קובעי מדיניות, מבקרים, שווקים והציבור.

המשרד פועל בתוך מבנה רחב יותר של משרד האוצר הכולל את אגף התקציבים, הכלכלן הראשי, אגף השכר והסכמי עבודה ויחידות נוספות. תפקידו הרחב יותר של המשרד כולל תכנון ויישום של מדיניות כלכלית־פיסקלית, קביעת תקציב המדינה לפעילות הממשלה וניהול הכנסות המדינה וגביית המסים ^[8]. לפיכך, עבודת החשב הכללי היא רכיב אחד במנגנון הפיסקלי של המדינה ולא כלל המדיניות הפיסקלית.

ביצוע התקציב וחשבונאות

תפקיד ליבה של החשב הכללי הוא היישום התפעולי והבקרה החשבונאית של תקציב המדינה לאחר שאושר. תיאורי משרד האוצר של חטיבת החשבונאות והדיווח מונים את הכנת הדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה ודוחות יישום התקציב, ביקורת הדוחות הכספיים של משרדי הממשלה, תחזוקת מאגר רואי החשבון הממשלתי, וניהול מכרזים לרואי חשבון במשרדי הממשלה ^[1]. תפקידים אלה הופכים את המשרד למקור חשוב לפרקטיקה חשבונאית אחידה ברחבי המגזר הציבורי.

תפקידי החשבונאות של החשב הכללי כוללים גם את הניהול החשבונאי של הלוואות המדינה, ערבויות וחוב לאומי; רישום תמלוגים ודיבידנדים; פיקוח על השקעות המדינה בחברות ממשלתיות; ניהול פיקדונות חוץ־תקציביים וקרנות דו־לאומיות; והפעלת המסלקה הממשלתית עבור משרדים ^[1]. בפועל, פעילויות אלה הן הרישומים המינהליים שבאמצעותם מוכרות ונעקבות תביעות פיסקליות רבות של המדינה וכלפיה.

אגף החשבות של משרד האוצר עצמו כפוף לחשב הכללי. אגף זה עוקב אחר התחייבויות המשרד ומפקח עליהן בהתאם לתקציבו, פועל לפי חוקים ותקנות כגון חוק יסודות התקציב וחוק נכסי המדינה, מנהל חשבונות ספקים, ניהול הכנסות, גביית חובות וניהול תקציב, ומכין דוחות כספיים למטה המשרד ולכמה סוכנויות ממשלתיות נוספות ^[2]. הדבר ממחיש את תפקידו הכפול של החשב הכללי: הן כקובע תקנים מרכזי למינהל הכספי הממשלתי והן כסמכות תפעולית ישירה ליחידות חשבונאיות מסוימות.

המשרד תומך גם במערכות בק־אופיס ממשלתיות מרכזיות. חטיבת החשבונאות והדיווח אחראית להפעלת הבק־אופיס הממשלתי המרכזי, כולל מחלקת החשב הכללי והמסלקה המרכזית, פונקציות ניהול סיכונים ומערכת רוחבית כוללת למשרדי הממשלה ^[1]. מערכת זו משרתת את רוב המשרדים ומספקת תשתית לכספים, רכש, ניהול נכסים, התחייבויות, ניהול משאבי אנוש, תקצוב ותהליכי תמיכה ^[1].

ניהול חוב ומימון

החשב הכללי מזוהה באופן הדוק עם פעולות החוב הריבוני של ישראל באמצעות היחידה לניהול החוב הממשלתי (GDMU). משרד האוצר מתאר את חטיבת המימון, החוב והאשראי כאחראית על פעילויות המימון במשרד החשב הכללי, לרבות ניהול החוב הממשלתי, מימון הגירעון, ניהול האוצר והנזילות, ערבויות מדינה, גבייה ממשלתית, ביטוח ממשלתי והקרן הפנימית לביטוח הממשלה ^[4]. אותו תיאור רשמי מציין כי נציגות משרד האוצר בניו יורק כפופה לחטיבה זו ^[4].

ייעודה של ה־GDMU, כפי שנאמר בדוח השנתי שלה לשנת 2024, הוא לממן את פעילויות הממשלה תוך שירות היעדים האסטרטגיים ארוכי הטווח של ניהול החוב עבור מדינת ישראל ^[3]. הדוח מתאר את המדיניות כאיזון בין עלות הנפקת החוב לבין החשיפה לסיכון, תוך תמיכה ופיתוח של שוק ההון הישראלי, במיוחד שוק האג"ח הממשלתי ^[3]. מטרות אלה אופייניות למנהל חוב ריבוני: גיוס כספים בעלות סבירה, שמירה על נזילות וגישה לשווקים, ובקרה על סיכוני מחזור חוב, מטבע וריבית.

המבנה התפעולי של החטיבה כולל פונקציות פרונט־אופיס, מידל־אופיס ובק־אופיס. הפרונט־אופיס כולל מחלקת הנפקות לאיגרות חוב של ממשלת ישראל ומכרזי החלפה ורכישה חוזרת בשוק המקומי הסחיר, ומחלקה לשוקי הון חוב גלובליים ולעסקאות במטבע חוץ האחראית על הנפקת אג"ח במטבע חוץ ועסקאות גידור על חוב במטבע חוץ ^[4]. החטיבה גם מפרסמת את שיעורי הריבית של החשב הכללי ואחראית על מדיניות הריבית הממשלתית ^[4].

היקף האחריות הזו משמעותי. ה־GDMU דיווחה כי תיק החוב הממשלתי של ישראל הגיע לכ־1,329 מיליארד ש"ח בשנת 2024, לעומת כ־1,127 מיליארד ש"ח בשנת 2023 ^[3]. אותו דוח ציין כי יחס החוב הציבורי לתוצר עלה לכ־67.9% בשנת 2024 ויחס החוב הממשלתי לתוצר לכ־66.5%, לאחר גידול בצורכי המימון הקשורים לגירעון הממשלה ולדרישות מחזור החוב ^[3]. נתונים אלה הם נתוני ניהול חוב ולא המלצות מדיניות, אך הם מראים מדוע החשב הכללי חשוב לקיימות פיסקלית, לעלויות המימון של הממשלה ולגישה הריבונית לשווקים.

ערבויות מדינה, אשראי וביטוח

המנדט של החשב הכללי משתרע מעבר לנטילת הלוואות ישירה. חומר רשמי על חטיבת המימון, החוב והאשראי מונה ערבויות מדינה, את מערכת הגבייה הממשלתית וביטוח ממשלתי בין תחומי אחריותה ^[4]. ערבויות מדינה הן התחייבויות תלויות: ייתכן שאינן דורשות הוצאה תקציבית מיידית, אך הן עלולות להפוך לעלות פיסקלית אם לווים הנהנים מערבות ייכשלו בפירעון או אם תכניות הערבויות יתומחרו וינוטרו בצורה לקויה.

חומר של מבקר המדינה משנת 2026 על הדוחות הכספיים של הממשלה לשנת 2024 אפיין את ערבויות המדינה ככלי חשוב לעידוד הצמיחה, במיוחד עבור עסקים קטנים ויצואנים, אך ציין גם שהן כרוכות בסיכונים עתידיים ועלולות להשפיע על היציבות הפיסקלית אם ייעשה בהן שימוש רחב מדי ^[7]. אותו סיכום זיהה ליקויים בניהול הערבויות והמליץ על שיפורים בקביעת מסגרות הערבות, בעדכון הסכומים לפי אינדיקטורים כלכליים, בעידוד יצוא וחדשנות, בהגדלת שיעורי האישור להלוואות לעסקים קטנים ובינוניים ובייעול תהליכים באמצעות בנקאות פתוחה ^[7].

חטיבת המימון של החשב הכללי עוסקת גם בביטוח ממשלתי. התיאור הרשמי של משרד האוצר קובע כי יחידת הביטוח הממשלתי מפקחת על הסדרת מדיניות הביטוח הממשלתית באמצעות ועדת הפיקוח של הקרן הפנימית לביטוח הממשלה, מנהלת את הקשר המקצועי עם ענבל חברה לביטוח, ופועלת לקידום היערכות פיננסית וביטוחית למצבי חירום ^[4]. תחום זה הוא חלק מהניהול הרחב יותר של המדינה לחשיפות פיננסיות הנובעות מסיכוני רכוש, אחריות, תשתיות ותפעול.

ביקורת, בקרה וחשבי משרדים

תפקידו של החשב הכללי כולל בקרות פנימיות על הפעילות הכספית של משרדי הממשלה. חטיבת הביקורת באגף החשב הכללי אחראית לביקורת פנימית על יישום תקציב הממשלה ביחידות החשבות והכספים של משרדים, יחידות סמך ואגף החשב הכללי, בהתאם לחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב–1992 ^[5]. היא מפקחת על ציות, כללי מינהל תקין, דרישות משפטיות ונהלים, ובוחנת חיסכון ויעילות בפעילות הכספית ^[5].

חטיבת הביקורת מבצעת ביקורות מבוססות־סיכון על פעולות חשבונאיות של משרדי ממשלה ושל חטיבות החשב הכללי, ומספקת הנחיה לביקורות המבוצעות בידי המבקרים הפנימיים של יחידות החשבות ^[5]. יש לה גם אחריות פיקוחית מסוימת הנוגעת לזכויות עובדי קבלן בתחומי האבטחה, הניקיון וההסעדה, וכן פיקוח מרכזי על גופים נתמכים לפי סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–1985 ^[5]. תחומי אחריות אלה הופכים את המשרד לשומר סף של הממשל הפיננסי בתחומים שבהם נפגשים הוצאה ציבורית, שירותים במיקור חוץ וגופים הנתמכים בידי הממשלה.

מחלקות כספים ברמת המשרד מתארות לעיתים קרובות את חשבי המשרדים וצוותי הכספים כפועלים במסגרת החשב הכללי. למשל, משרד המשפטים קובע כי חשב המשרד, מנהל מחלקת הכספים וסגניהם הם עובדי אגף החשב הכללי במשרד האוצר, ואחראים ליישום הנחיות תקציב, מכרזים וכספים, לרבות הוראות תכ"ם שמפרסם החשב הכללי ^[6]. מבנה זה מעניק לחשב הכללי נוכחות בתוך המשרדים, ומסייע להבטיח שהוצאות, חוזים וניהול נכסים תואמים את הכללים המרכזיים.

רכש, חוזים ונכסי מדינה

אף שלעתים קרובות המשרד מזוהה עם חשבונאות וחוב, תפקידיו משתרעים גם לרכש, חוזים ונכסי מדינה. דוחות כספיים ממשלתיים היסטוריים תיארו את אגף החשב הכללי כאחראי על יישום תקציב המדינה, ניהול נכסי המדינה לרבות דיור ממשלתי וכלי רכב, חתימה על חוזים והסכמים שבהם המדינה מתקשרת, קידום שותפויות ציבוריות־פרטיות, הפעלת ועדות מכרזים בין־משרדיות, הנפקת הדוחות הכספיים של הממשלה, יישום רכש מרכזי וקביעת מדיניות רכש ^[9].

עמוד אגף מקרו ותקציב של משרד האוצר קובע כי הנחיות החשב הכללי מתפרסמות במסגרת תקנון כספים ומשק וכי האגף עוסק בהרשאות חתימה לפי חוק נכסי המדינה ובהרשאות חתימה בנקאיות ^[10]. הנחיות והרשאות אלה הן כלים מינהליים שבאמצעותם המשרד מאחיד את האופן שבו משרדים מתחייבים להוצאות, חותמים על חוזים, מבצעים תשלומים ומנהלים רכוש ממשלתי.

המשרד קשור גם לשותפויות ציבוריות־פרטיות ולמימון תשתיות. עמוד ידע של הבנק העולמי בנושא PPP מזהה את יחידת ה־PPP של ישראל עם חטיבת תשתיות ופרויקטים באגף החשב הכללי במשרד האוצר, כאשר יחידת פרויקטי ה־PPP ממוקמת בחברה הממשלתית ענבל ^[11]. הדבר מצביע על תפקידו של החשב הכללי בעיצוב פרויקטים ארוכי טווח שבהם התחייבויות המדינה עשויות לכלול תשלומי זמינות, ערבויות, זיכיונות או התחייבויות פיסקליות תלויות אחרות.

היחסים עם בנק ישראל ועם השווקים הפיננסיים

לחשב הכללי ולבנק ישראל יש מנדטים נפרדים. בנק ישראל הוא הבנק המרכזי של ישראל ומנהל את המדיניות המוניטרית, בעוד שהחשב הכללי הוא חלק ממשרד האוצר ומתמקד בפעילות הפיננסית של הממשלה. אף על פי כן, פעילויותיהם מצטלבות בשוקי החוב, בתשתיות תשלומים, בניהול נזילות ובניתוח מקרו־פיסקלי. חטיבת החשבונאות והדיווח מציינת כי יש לה יחסים הדדיים עם גופים ובהם בנק ישראל, חברות ממשלתיות והמוסד לביטוח לאומי ^[1].

בשוק ההון המקומי, החשב הכללי הוא מנפיק החוב של המדינה ומשתתף מרכזי בשוק האג"ח הממשלתי. החלטות ההנפקה שלו משפיעות על ההיצע וההרכב של ניירות הערך הממשלתיים הרשומים ונסחרים בישראל, לרבות מכשירים בבורסה לניירות ערך בתל אביב. דוח החוב לשנת 2024 קובע כי אסטרטגיית ההנפקה הממשלתית מיושמת באמצעות חוב מקומי סחיר, חוב מקומי לא סחיר וחוב חוץ ^[3]. חוב מקומי סחיר תורם לעקומי תשואה ייחוסיים, לנזילות ולתמחור של מכשירי הכנסה קבועה אחרים הנקובים בשקלים.

המשרד השתתף גם בניסויים בתחום הטכנולוגיה הפיננסית. משרד האוצר דיווח בשנת 2023 כי החשב הכללי והבורסה לניירות ערך בתל אביב חשפו כי הושלמה הוכחת היתכנות בפרויקט "עדן", שכללה הנפקה של אג"ח דיגיטליות ממשלתיות על גבי פלטפורמת בלוקצ'יין ייעודית בהשתתפות בנקים ישראליים ובינלאומיים מובילים ^[12]. פרויקטים כאלה אינם משנים את מנדט החוב הריבוני הליבתי של החשב הכללי, אך הם ממחישים כיצד המשרד יכול להשפיע על תשתית השוק.

הנהגה ונראות ציבורית

החשב הכללי הוא תפקיד בכיר בשירות המדינה. מקורות ממשלתיים ותקשורתיים מראים כי מיכל עבאדי־בויאנג'ו מונתה לחשבת הכללית בשנת 2011, ולפי דיווח עיתונאי משנת 2026 מונתה שוב לאחר שכבר כיהנה בתפקיד בעבר ^[13][14]. שינויים בהנהגה יכולים להשפיע על סגנון הניהול ועל סדרי העדיפויות של המשרד, אך תפקידי המוסד מעוגנים במסגרת המשפטית והמינהלית של משרד האוצר ולא באדם אחד המכהן בתפקיד.

המשרד גלוי לציבור באמצעות דוחות חוב, דוחות כספיים, הנחיות, מכרזים, פרסומי ריבית והודעות רשמיות. עבודתו נבחנת גם בידי גופי פיקוח, ובהם מבקר המדינה, במיוחד כאשר הסוגיות נוגעות לערבויות, לדוחות כספיים, לרכש ציבורי או לביצוע הוצאה ציבורית. מכיוון שחלק גדול מפעילותו נוגע למערכות, בקרות והתחייבויות ולא להכרזות מדיניות בעלות פרופיל גבוה, החשב הכללי עשוי להיות פחות בולט משר האוצר, מאגף התקציבים או מהבנק המרכזי, ובכל זאת להיות מרכזי מבחינה תפעולית לכספי הציבור.

חשיבות

החשב הכללי של ישראל חשוב משום שהוא מחבר בין המדיניות הפיסקלית לבין היישום. המשרד מסייע להבטיח שתקציבים מאושרים יוצאו באמצעות מערכות מבוקרות, שתשלומים והתחייבויות יירשמו, שנכסי המדינה והתחייבויותיה יקבלו ביטוי חשבונאי, שחוב הממשלה יגויס וינוהל, ושערבויות וחשיפות תלויות אחרות ינוטרו. לפיכך, הוא רלוונטי למשקיעים בחוב הממשלתי של ישראל, לספקים למדינה, למשרדי הממשלה, למבקרים, למוסדות פנסיה וחיסכון, לבנקים ולאנליסטים של דירוג.

חשיבותו גוברת בתקופות של לחץ פיסקלי. כאשר הגירעונות עולים, הנפקת החוב גדלה או הוצאות חירום מתרחבות, מערכות ניהול החוב, ניהול המזומנים, התשלומים והחשבונאות של החשב הכללי נעשות מרכזיות יותר. דוח ה־GDMU לשנת 2024 קשר בין העלייה ביחסי החוב של ישראל ובצורכי המימון לבין הוצאות הקשורות למלחמה וצמיחה ריאלית נמוכה יותר מאשר בשנים האחרונות ^[3]. בתנאים כאלה, יכולתו של המוסד לשמור על גישה לשווקים, שקיפות ובקרה תפעולית נעשית לחלק מרכזי במינהל הכספי של המדינה.

יש להבין את המשרד כסמכות מינהלית ופיננסית ולא כקובע מדיניות מקרו־כלכלית עצמאי. הוא אינו קובע את ריבית המדיניות, המזוהה עם בנק ישראל, והוא אינו מסדיר את שוקי ניירות הערך, המצויים בסמכות רשות ניירות ערך. תפקידו הייחודי הוא לנהל את המנגנון הפיננסי של המדינה: חשבונאות, מימון, תשלומים, בקרות רכש, חוב, ערבויות והשלמות התפעולית של ביצוע התקציב.