הוועדה הבין-משרדית ליציבות פיננסית (ישראל)
ועדת היציבות הפיננסית של ישראל היא פורום סטטוטורי לתיאום בין הבנק המרכזי, משרד האוצר והרגולטורים הפיננסיים. היא עוקבת אחר סיכונים העלולים להשפיע על המערכת הפיננסית כולה, ויכולה להמליץ לרגולטורים ולממשלה, בעוד שהאחריות הפיקוחית התפעולית וניהול המשברים נשארות בידי הרשויות הרלוונטיות.
**ועדת היציבות הפיננסית** היא פורום סטטוטורי ישראלי המאגד את הבנק המרכזי, משרד האוצר והרגולטורים הפיננסיים כדי לזהות ולנטר סיכונים למערכת הפיננסית כולה. הוועדה, שבראשה עומד נגיד בנק ישראל, תומכת בתיאום ובמניעה באמצעות שיתוף מידע והמלצות; היא אינה מחליפה את הרשויות המפקחות על מוסדות בודדים או מנהלות משבר פיננסי. [1][2]
מטרה וסמכות
הוועדה מטפלת בבעיית תיאום הנוצרת ממבנה הפיקוח הפיננסי. המערכת הפיננסית בישראל כוללת בנקים, משקיעים מוסדיים כגון קרנות פנסיה וחברות ביטוח, שוקי ניירות ערך, חברות פיננסיות אחרות ומערכות תשלום וסליקה. האחריות על רכיבים אלה מחולקת בין כמה רשויות. בנק ישראל מתאר את חלוקת סמכויות הפיקוח הרלוונטית ככוללת יציבות בנקאית ופיקוח על מערכות תשלום בבנק המרכזי, פיקוח על מוסדות פיננסיים אחרים בידי רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון, ופיקוח על שוק ניירות הערך בידי רשות ניירות ערך. [3]
בעיה בחלק אחד של המערכת יכולה להשפיע על חלקים אחרים דרך קשרים פיננסיים, חשיפות משותפות, פעילות שוק או תשתית תשלומים. לפיכך, בנק ישראל קובע כי בחינת כל רכיב בנפרד אינה מספיקה כדי להעריך את יציבות המערכת הפיננסית כולה. [3] הוועדה מספקת מסגרת מוסדית שבה הרשויות המשתתפות יכולות להחליף מידע, לבחון התפתחויות החוצות גבולות רגולטוריים ולדון בסיכונים שאולי אינם גלויים מנקודת המבט של מנדט פיקוח יחיד.
עבודת הוועדה היא מניעתית. בדברים על החקיקה תיארה הנגידה לשעבר קרנית פלוג את תפקידה כמעקב וניטור שוטפים של המערכת הפיננסית ומתן המלצות לרגולטורים הפיננסיים ולממשלה. היא גם הדגישה שהאחריות התפעולית נשארת בידי הרגולטורים הרלוונטיים, ובמקרה של משבר פיננסי — בידי הממשלה. [2] בהתאם לכך, הוועדה אינה רגולטור-על מאוחד, וקיומה אינו מעביר את הפיקוח השוטף על בנקים, מבטחים, חברות השקעה, שוקי ניירות ערך או מערכות תשלום לרשות חדשה.
הקמה ובסיס משפטי
הכנסת אישרה את התיקון לחקיקה שהקים את הוועדה בנובמבר 2018. בנק ישראל הודיע על השינוי ב-27 בנובמבר 2018, וציין כי הוועדה תעמוד בראשות הנגיד. [1] החוק תיקן את חוק בנק ישראל, התש"ע–2010, המזהה את ועדת היציבות הפיננסית כגוף סטטוטורי. הודעת הבנק המרכזי תיארה את הקמת הוועדה כמענה לצורך בפרספקטיבה מערכתית ובתיאום הדוק יותר בין הרגולטורים, נוכח מספר המשתתפים בשוקי האשראי והחלוקה של האחריות הרגולטורית. [1]
ההצעה באה בעקבות קריאות מוקדמות יותר למנגנון תיאום חוצה-מגזרים. בנאום מ-2017 בפני ועדת הכספים של הכנסת, אמרה פלוג כי קרן המטבע הבין-לאומית המליצה לישראל להקים ועדת יציבות פיננסית כמה שנים קודם לכן. היא הציגה שיתוף פעולה והחלפת מידע בין הרגולטורים, משרד האוצר והבנק המרכזי כצעד הכרחי לזיהוי ולניטור סיכונים מערכתיים ולטיפול בהם לפני שיאיימו על היציבות. [2] הקמת הוועדה נדונה גם בהקשר של רפורמות פיננסיות ושינויים טכנולוגיים שעשויים להביא גופים חדשים לתוך המערכת הפיננסית וליצור קשרים וסיכונים חדשים. [2]
חברות וראשות
בהודעת בנק ישראל על אישור החוק נרשמו חברי הוועדה כך: נגיד בנק ישראל, המשמש כיו"ר; המנהל הכללי של משרד האוצר, המשמש כיו"ר חלופי; המשנה לנגיד; החשב הכללי של משרד האוצר; המפקח על הבנקים; הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון; ראש חטיבת הפיקוח על מערכות תשלום בבנק ישראל; ויושב ראש רשות ניירות ערך. ראש המועצה הלאומית לכלכלה צוין כמשקיף. [1]
הרכב זה מאגד פקידים בכירים שמוסדותיהם נושאים באחריות בחלקים שונים של המערכת הפיננסית. הוא משלב הנהגה של הבנק המרכזי, פיקוח בנקאי ופיקוח על מערכות תשלום, רגולציה על שוק ההון ומשקיעים מוסדיים, פיקוח על שוקי ניירות ערך, ותפקידי האוצר והמדיניות הכלכלית של הממשלה. ההרכב הבין-משרדי של הוועדה נועד להקל על בחינת הקשרים ההדדיים, ולא לאחד את סמכויותיהם של כל חבר או של גופם המשפטי תחת הוועדה. [1][3]
התפקידים המפורטים מתארים את ההרכב הסטטוטורי של הוועדה כפי שדווח בעת הקמתה. נושאי המשרה עשויים להשתנות עם הזמן; התפקידים המוסדיים, ולא שמות אישיים, הם הבסיס הרלוונטי לתיאור מבנה הוועדה.
תפקידים ואופן העבודה
התפקידים המרכזיים של הוועדה הם לתמוך בזיהוי, בניטור ובדיון בסיכונים ליציבות הפיננסית, ולספק המלצות לרגולטורים ולממשלה הרלוונטיים. [2] המבנה החוצה-מגזרים שלה מאפשר למשתתפים לבחון כיצד זעזוע או פגיעוּת עשויים להיות מועברים בין מוסדות, שווקים ותשתיות. במובן זה, נושאה הוא סיכון מערכתי: סיכון העלול לפגוע בתפקוד המערכת הפיננסית באופן רחב, ולא רק במצבו של מוסד בודד.
התיאום חשוב במיוחד במקומות שבהם סמכויות רגולטוריות נפגשות. למשל, מוסדות פיננסיים עשויים להחזיק נכסים שהונפקו או נסחרו בשווקים המפוקחים בידי רשות אחרת, ושירותי תשלום וסליקה מחברים בין גופים בענפים שונים. תיאור המערכת הפיננסית בידי בנק ישראל מדגיש את הקשרים בין מוסדות, שווקים ותשתיות, וכן את האפשרות שזעזועים חיצוניים ישפיעו על כמה רכיבים בו-זמנית. [3] הוועדה מספקת זירה שבה הרשויות המשתתפות יכולות להשוות הערכות ולדון בחשיפות חוצות-מערכת כאלה.
יש להבחין בין התפקיד המניעתי של הוועדה לבין פעולה פיקוחית מחייבת. המלצה או דיון ברמת הוועדה אינם מחליפים כשלעצמם את ההחלטות הסטטוטוריות של הגוף שבסמכותו מוסד או שוק מסוימים. הבחנה זו נובעת מתיאור תפקידה של הוועדה בידי פלוג: הוועדה תומכת ביציבות באמצעות מעקב, ניטור והמלצות, בעוד שהאחריות התפעולית נותרת בידי הרגולטורים הרלוונטיים והממשלה בעת משבר. [2]
קשר לניתוח יציבות פיננסית
הוועדה פועלת לצד עבודת הניתוח של בנק ישראל בנושא יציבות פיננסית, ולא במקומה. הבנק המרכזי מפרסם דוח יציבות פיננסית פעמיים בשנה. לפי הבנק, דוחות אלה מעריכים את חשיפת המערכת הפיננסית לסיכונים עיקריים, מנתחים חשיפות אלה ובוחנים תרחישי סיכון אפשריים. הדוח המקיף יותר, המתפרסם פעמיים בשנה, עוסק בערוצי חשיפה, בסיכונים אפשריים וביציבותם של מוסדות פיננסיים; הדוח האחר מתמקד יותר בהתפתחויות בתקופה הנסקרת. [4]
פרסומים אלה הם תוצרים אנליטיים של בנק ישראל, ולא החלטות של הוועדה. עם זאת, ניתן לקרוא אותם בהקשר הרחב של הניטור המערכתי שהוועדה נועדה לתמוך בו. ההבחנה חשובה: דוח של בנק מרכזי מציג את הערכת הבנק, בעוד שהייעוד המוסדי של הוועדה הוא תיאום בין חבריה ומתן המלצות לרגולטורים או לממשלה. הוועדה אינה מפרסמת את דוחות הבנק בשם כל הגופים המשתתפים. [2][4]
משמעות ומגבלות
חשיבותה המוסדית של הוועדה נעוצה בהסדרת התקשורת בין רשויות בעלות מנדטים שונים. כאשר האחריות מחולקת לפי מגזרים, תיאום סדיר יכול לסייע לרשויות להשוות מידע ולבחון כיצד סיכונים עלולים להתפשט על פני המערכת כולה. בנק ישראל קישר את הקמת הוועדה לצורך במבט מערכתי על שוקי האשראי והרגולציה הפיננסית, בעוד שהדברים מ-2017 תיארו זיהוי מוקדם וניטור של סיכונים מערכתיים כהצדקה לגוף כזה. [1][2]
המגבלות שלה חשובות לא פחות. הוועדה אינה מבטחת פיקדונות, אינה נותנת נזילות כמלוה מוצא אחרון, אינה מפקחת על בנקים בזכות עצמה, ואינה גוף ממשלתי לניהול משברים. תפקידה, כפי שהוא מתואר במקורות, הוא מניעתי וייעוצי; הפיקוח והתגובה התפעולית נותרים בידי הרשויות שהוסמכו לכך. [2][3] יעילות הוועדה תלויה אפוא בתיאום בין חבריה וביכולתן של המוסדות לפעול על סוגיות שבתחום אחריותם.
אין גם לבלבל את הוועדה עם הוועדה המוניטרית של בנק ישראל. האחרונה היא גוף סטטוטורי נפרד האחראי להחלטות מדיניות מוניטרית, בעוד שוועדת היציבות הפיננסית היא פורום בין-משרדי המתמקד בסיכונים למערכת הפיננסית ובתיאום בין הרשויות. [1][2] היא גם אינה זהה לאף רגולטור יחיד: היא מאגדת מוסדות יחד בלי להחליף אותם.
מוסדות ונושאים קשורים
עבודת הוועדה קשורה למנדטים של הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל, רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון, ו-רשות ניירות ערך. היא פועלת גם במסגרת הרחבה יותר של פיקוח על המערכת הפיננסית, הכוללת את משרד האוצר (ישראל) ואת בנק ישראל. הוועדה נבדלת הן מהוועדה המוניטרית של הבנק והן מדוחות היציבות הפיננסית המתפרסמים שלו. [1][3][4]
מקורות
- [1] The Bank of Israel commends the establishment of the Financial Stability Committee — Bank of Israel
מצוטט עבור: Reports the November 2018 legislative amendment establishing the committee, its composition, chair, alternate chair and observer, and the rationale for system-wide coordination.
- [2] Establishing a financial stability committee in Israel — Bank for International Settlements
מצוטט עבור: Karnit Flug’s 2017 remarks explain the rationale, intended preventive and recommendation functions, and limits on the committee’s operational role.
- [3] Supervision and Regulation — Bank of Israel
מצוטט עבור: Describes the financial system’s components, the allocation of supervisory responsibilities, and why system-wide analysis is needed.
- [4] Financial Stability Reports — Bank of Israel
מצוטט עבור: Explains the twice-yearly Financial Stability Report and the scope of its risk analysis.