English

משבר מניות הבנקים בישראל ב-1983

משבר מניות הבנקים בישראל ב-1983 היה קריסה במחירי מניותיהם של בנקים ישראליים גדולים לאחר שנים של התערבות בנקאית לתמיכה בהם. האירוע הוביל לסגירה בת 18 יום של הבורסה לניירות ערך בתל אביב ולסידור בחסות הממשלה שהעביר את השליטה בבנקים גדולים לידי המדינה.

משבר מניות הבנקים בישראל ב-1983 היה משבר פיננסי שבו מניותיהם של בנקים מסחריים ישראליים גדולים צנחו בחדות לאחר שנים של פעילות בנקאית שתמכה במחירי השוק שלהן. הקריסה איימה על הנזילות הבנקאית ועל האמון במערכת הפיננסית. הממשלה ונציגי הבנקים הגיבו בהסדר חילוץ שהעביר את השליטה בבנקים גדולים לידי המדינה והתחייב להקצות כספי ציבור כדי לפצות את בעלי המניות לאורך זמן. [1][2]

רקע

בשנים שקדמו למשבר, מניותיהם של הבנקים המובילים בישראל תפסו מקום בולט במיוחד בשוק ההון של המדינה. הבנקים הנפיקו כמויות גדולות של מניות, כולל מניות ללא זכות הצבעה, והתערבו בשוק כדי לתמוך במחיריהן. כאשר משקיעים מכרו מניות בתקופות קודמות, הבנקים רכשו אותן וכך סייעו לשמור על הביקוש ועל ערכי השוק. מחקר על האירוע מתאר את רכישות הבנקים כהתערבויות בהיקף גדול, שהפכו קשות לקיום כאשר המכירות התגברו. [1][2]

תמיכת הבנקים במחירי המניות התרחשה בסביבה מקרו-כלכלית קשה. האינפלציה ופיחות השקל היו גבוהים במיוחד בראשית שנות ה-80. לפי התיאור ב-Yale New Bagehot, המחירים לצרכן יותר מהכפילו את עצמם מדי שנה מ-1980 עד 1983, והשקל איבד יותר ממחצית מערכו בכל שנה. בסביבה כזו, מניות בנקים יכלו להיראות בעיני משקיעים כהגנה מפני שחיקת ערך הכסף, בעוד שלבנקים היה תמריץ לשמור על ערך השוק של הונם העצמי. [2]

הסדרים אלה קישרו כמה תפקידים פיננסיים יחד. בנקים היו מלווים מסחריים גדולים, מנפיקים חשובים של ניירות ערך, ומשתתפים בשוק של מניותיהם שלהם. ניתוח אקדמי תיאר את ניגוד העניינים שנוצר: הבנקים יכלו לעודד לקוחות לקנות מניות בנק ובו בזמן לתמוך במחירים באמצעות רכישת אותן מניות. התערבותם בשוק לא הייתה רק עניין של מסחר רגיל; היא נעשתה לאמצעי לשימור רמת מחיר שהמשקיעים התרגלו לצפות לה. [1][3]

הקריסה ב-1983

במהלך 1983 גברה לחצי המכירה, כאשר משקיעים ביקשו למכור מניות בנק, ולפי התיאור ב-New Bagehot, עברו גם להפקדות במטבע חוץ. הבנקים המשיכו לבצע רכישות כדי לקלוט מניות, כפי שעשו באירועים קודמים. היקף המכירות בסופו של דבר עלה על יכולתם לתמוך במחירים מבלי להוסיף ולהכביד על הנזילות שלהם. [1][2]

ב-6 באוקטובר 1983, הבורסה לניירות ערך בתל אביב נסגרה. הסגירה נמשכה 18 ימים. החשש המיידי היה רחב יותר מירידה במחירי המניות הנקובים: רכישות מתמשכות מצד הבנקים עלולות היו להגביר את הלחץ הפיננסי על המוסדות עצמם ולערער את האמון במערכת הבנקאית. המשבר שילב אפוא התמוטטות בשוק ניירות הערך עם סיכונים ליציבות הבנקאית. [1][2]

הבנקים המעורבים ייצגו חלק ניכר מהמערכת הפיננסית ושוק המניות בישראל. בתיאור של Blass ו-Grossman נמסר כי המכירות כללו בעלי מניות של שישה בנקים וחברת אחזקות בנקאית אחת, שייצגו כמעט את כל הבנקאות המסחרית בישראל ויותר מ-60 אחוזים מסך שווי השוק של הבורסה באותה עת. לפי התיאור ב-Yale, ההסדר שלאחר מכן כלל שבע מתוך שמונה חברות הבנקאות הגדולות ביותר, שיחד ייצגו כ-90 אחוזים ממערכת הבנקאות. נתונים אלה מתארים היבטים שונים של המוסדות שהיו מעורבים במכירה ובתגובת הממשלה. [1][2]

תגובת הממשלה והסדר המניות

במהלך סגירת הבורסה ניהלו הממשלה ונציגי חברות בנקאות גדולות התערבות שנודעה בשם הסדר מניות הבנקים הישראלי. ההסדר, שהוכרז ב-6 באוקטובר ונכנס לפעולה ב-24 באוקטובר 1983, נועד לעצור את חוסר היציבות המיידי, להפסיק את נוהג הבנקים לתמוך במחירי המניות, ולספק טיפול מוגדר לבעלי המניות. המניות הוצאו ממסחר רגיל, ואילו המדינה התחייבה לרכוש אותן לאורך זמן בתנאי ההסדר. [2]

ההתערבות פירושה שהממשלה קיבלה שליטה בבנקים שנפגעו באמצעות הבעלות על מניותיהם. ההסדר היה צורה של הלאמה, אף כי לפי הדגש בתיאור של Yale, הנהלת הבנקים נותרה במידה רבה כפי שהייתה לפני המשבר, והעברת הבעלות לא בהכרח חייבה ניהול ממשלתי ישיר של הפעילות היומיומית. לכן בעלות המדינה וניהול תפעולי היו היבטים נבדלים של התגובה. [2]

העלות התקציבית תלויה במדד ובתקופה הנדונים. בעמוד New Bagehot של Yale נמסר כי עד 1991 רכשה הממשלה מניות במחירי טרום-המשבר בעלות של 9.2 מיליארד דולר, סכום השווה באותו תיאור ל-22 אחוזים מהתמ"ג של 1983. סיכומים וניתוחים אקדמיים אחרים משתמשים באומדני עלות או בשיטות חישוב שונות. לפיכך, יש לקרוא את הנתונים על החילוץ תוך תשומת לב לשאלה אם הם מתייחסים לחשיפה הציבורית בשיאה, לרכישות מניות מצטברות, או להערכה מאוחרת של ההפסדים. [2][4]

ההסדר ביקש לאזן בין מטרות מתחרות: מניעת חוסר יציבות נוסף, עמידה בהתחייבויות הממשלה כלפי המשקיעים, והפסקת התמיכה המתמשכת של הבנקים במניותיהם. מטרות אלה חייבו חשיפה ציבורית ניכרת. ההסדר גם הפך את המדינה לאחראית להחלטות עתידיות בדבר בעלות על הבנקים ומכירתם, ובכך האריך את השלכות המשבר הרבה מעבר לסגירת הבורסה. [2][4]

חקירה והליכים משפטיים

פרשת מניות הבנקים הביאה לחקירה ולהליכים משפטיים בנוגע לאופן שבו תמכו הבנקים במחירי מניותיהם ובאופן שבו התקשרו עם משקיעים. המחקר של Blass ו-Grossman בוחן את משפטם של בכירי בנקים ואת השאלה אם הבנקים הבטיחו במשתמע או במפורש שמחירי המניות ימשיכו לעלות. הניתוח שלהם מתייחס למשבר הן כאירוע של יציבות פיננסית והן כמקרה של התנהלות פיננסית פסולה לכאורה. [1][3]

בית משפט בירושלים הרשיע ב-1994 בכירים לשעבר בבנקים בקשר למניפולציה במחירי מניות הבנקים, לפי דיווח עיתונאי בן הזמן. ההליכים לוו בערעורים, והתוצאה המשפטית לא הייתה זהה לחלוטין לפסק הדין הראשוני: חשבון אקדמי מאוחר יותר מציין שהפסק בוטל בחלקו בידי בית המשפט העליון של ישראל. המשפט וההיסטוריה הערעורית שלו היו חלק מדיון ציבורי רחב יותר על אחריות, פיקוח רגולטורי, ויחסי הבנקים עם המשקיעים. [3][5]

השלכות ושינויים בבעלות בהמשך

המשבר שינה את מבנה הבעלות במגזר הבנקאי בישראל. בעקבות ההסדר, הממשלה הפכה לבעלים העיקרי של הבנקים שנפגעו. המדינה החלה מאוחר יותר להשיב מניות למשקיעים פרטיים; Blass ו-Grossman מדווחים שהבנקים החלו להימכר בחזרה לציבור ב-1993. תהליך ההפרטה, לפיכך, הגיע לאחר תקופה ממושכת של בעלות ממשלתית ולא כהיפוך מיידי של ההתערבות ב-1983. [4]

האירוע השפיע גם על הדיון ברגולציה פיננסית ובארגון הבנקאות. ניגוד העניינים שנוצר מהשתתפות הבנקים הן בהלוואות והן בשוקי ניירות ערך, הריכוזיות של המגזר הבנקאי, והתגובה הרשמית הפכו לנושאי ניתוח מאוחר יותר. חוקרים דנו בשאלה עד כמה ההסדר הגן על המשקיעים, אילו עלויות נשאו משלמי המסים, וכמה מן ההפסד שיקף העברות בין בעלי המניות למדינה לעומת עלויות כלכליות שנבעו מבעלות ממשלתית ממושכת. אלה הן שאלות אנליטיות, והאומדנים שפורסמו תלויים בשיטות ובתקופות הזמן שבהן נעשה שימוש. [3][4]

עבור בנק ישראל, המשבר הפך לפרק מרכזי בהיסטוריה של הפיקוח הבנקאי והיציבות הפיננסית. הדוח השנתי של הבנק לשנת 1983 הוא מקור רשמי בן התקופה על הכלכלה והמערכת הפיננסית בשנת המשבר. מחקר מאוחר יותר בחן גם את תפקיד הבנק המרכזי, כולל האופן שבו טופלו רכישות מניות הבנקים והנזילות לפני הקריסה. [1][6]

משמעות

משבר 1983 נחקר בדרך כלל כמקרה שבו תמיכה במחירי שוק ההון מצד המוסדות המנפיקים את ניירות הערך יצרה פגיעוּת: ככל שהמכירות גברו, הבנקים נדרשו להשתמש במשאביהם כדי לשמר ביקוש למניותיהם. משהחלו משתתפי השוק לפקפק ביכולתה של התמיכה להימשך, חוסר היציבות במחירי המניות הפך לאיום על הבנקים עצמם. האירוע ממחיש כיצד פרקטיקות בשוק ניירות ערך יכולות ליצור סיכונים מערכתיים כאשר ההון, הנזילות והאמון הציבורי של המוסדות קשורים זה בזה באופן הדוק. [1][2]

הוא גם מדגים את ההשלכות ארוכות הטווח של התערבות במשבר. סגירת הבורסה נמשכה פחות משלושה שבועות, אך בעלות המדינה, החשיפה התקציבית, החקירות, ההליכים המשפטיים וההפרטה המאוחרת התפרסו על פני שנים רבות. לכן המשבר רלוונטי לא רק להיסטוריה של הבנקאות בישראל, אלא גם לדיונים רחבים יותר על תקינות השוק, ניגודי עניינים, פיקוח בנקאי, וחלוקת ההפסדים הפיננסיים בין משקיעים למשלמי מסים. [2][4]

מקורות

  1. [1] Financial Fraud and Banking Stability: The Israeli Bank Crisis of 1983 and Trial of 1990 — International Review of Law and Economics / ScienceDirect

    מצוטט עבור: Describes the October 6, 1983 closure of the TASE for 18 days, the heavy selling, bank purchases of their own shares, and systemic context.

  2. [2] Israeli Bank Shares Arrangement (Hesder Hamenayot Habankayot) — Yale University, New Bagehot Project

    מצוטט עבור: Provides the arrangement dates, background of inflation and bank share purchases, exchange closure, scope of the intervention, state ownership and reported fiscal cost.

  3. [3] A Harmful Guarantee? The 1983 Israel Bank Shares Crisis Revisited — Bank of Israel Working Papers / RePEc

    מצוטט עבור: Examines the alleged guarantees, trial findings, banking stability implications, and partial reversal of the verdict on appeal.

  4. [4] Assessing Damages: The 1983 Israeli Bank Shares Crisis — Munich Personal RePEc Archive

    מצוטט עבור: Reports on government control of the banks, public resale beginning in 1993, and estimates of the costs and allocation of losses.

  5. [5] Top Israeli bankers convicted of shares manipulation — UPI Archives

    מצוטט עבור: Contemporary report on the 1994 convictions of senior bank officials relating to manipulation of bank-share prices.

  6. [6] Bank of Israel Annual Report 1983 — Bank of Israel

    מצוטט עבור: Official contemporary annual report for Israel’s economy and financial system in 1983.