המועצה לבחינת השקעות זרות
גוף מייעץ אוסטרלי שאינו סטטוטורי לסינון השקעות זרות ולניהול המדיניות בתחום.
המועצה לבחינת השקעות זרות (FIRB) היא הגוף המייעץ הלא-סטטוטורי של אוסטרליה לסינון השקעות זרות. היא נוסדה בשנת 1976, ומייעצת לגזבר ולממשלת אוסטרליה בנוגע למדיניות השקעות זרות, לרכישות מוצעות ולניהול מסגרת הביקורת של אוסטרליה, בעוד שסמכות קבלת ההחלטות הסופית נתונה לגזבר ולא למועצה.[1]
סקירה כללית
FIRB ניצבת במרכז המערכת האוסטרלית לבחינת רכישות זרות מסוימות, השקעות ואינטרסים בקרקעות, בעסקים ובישויות. היא אינה בית משפט, רגולטור תאגידי או רשות סטטוטורית עצמאית. תפקידה הוא מייעץ: היא בוחנת הצעות הנופלות בגדר מסגרת ההשקעות הזרות ומגישה המלצות לגזבר ולשרים אחרים בתיק האוצר.[1]
מסגרת ההשקעות הזרות של אוסטרליה נועדה לאזן בין פתיחות להון זר לבין הגנה על האינטרס הלאומי. משרד האוצר האוסטרלי מתאר השקעות זרות כחשובות לכלכלת אוסטרליה ולשגשוגה, ובו בזמן מציין כי ייתכן שחלק מההשקעות המוצעות אינן תואמות את האינטרס הלאומי.[2] בפועל, משמעות הדבר היא שרבות מן ההשקעות הזרות ממשיכות ללא התנגדות, בעוד שחלקן מאושרות בכפוף לתנאים, ומספר קטן יותר עשוי להיאסר או להיות מושפע בדרך אחרת מהחלטות הגזבר.
שמה הציבורי של המועצה משמש לעיתים קרובות ככינוי מקוצר לתהליך הרחב יותר של אישור השקעות זרות. עם זאת, במונחים משפטיים ומינהליים, המסגרת כוללת כמה מוסדות: הגזבר, חטיבת ההשקעות הזרות של משרד האוצר, FIRB, משרד המיסוי האוסטרלי (ATO), וסוכנויות נוספות של חבר העמים, המדינות והטריטוריות שעשויות להישאל בעניינים מסוימים. משרד האוצר מנהל את המסגרת הרגולטורית של אוסטרליה להשקעות זרות ותומך בעבודת המועצה.[1]
המסגרת המשפטית והמדינית
החקיקה העיקרית שעליה נשענת המסגרת היא חוק רכישות והשתלטויות זרות 1975. החוק בתוקף ומנוהל על ידי משרד האוצר.[3] הוא פועל יחד עם תקנות, חקיקת אגרות והצהרות מדיניות, המגדירות מתי אנשים זרים חייבים להודיע לממשלה, מתי ניתן לבחון השקעות, ואילו סמכויות עומדות לרשות הגזבר.
הנחיות רשמיות בנושא השקעות זרות מונות כמה מכשירים משפטיים מרכזיים, ובהם חוק רכישות והשתלטויות זרות 1975, תקנות רכישות והשתלטויות זרות 2015, חוק הטלת אגרות על רכישות והשתלטויות זרות 2015, תקנות הטלת אגרות על רכישות והשתלטויות זרות 2020, חוק רפורמת ההשקעות הזרות (הגנה על הביטחון הלאומי של אוסטרליה) 2020, וחוק סמכויות רגולטוריות (הוראות סטנדרטיות) 2014.[4]
החקיקה מכסה מגוון רחב של מושגים, ובהם זכויות בקרקע אוסטרלית, זכויות בניירות ערך ובנכסים, זכויות מהותיות, עסקים בעלי חשיבות לביטחון לאומי, פעולות חייבות בדיווח, פעולות משמעותיות, ודרישות לרישום בעלות זרה בנכסים אוסטרליים מסוימים.[3] לפיכך, המסגרת רחבה יותר מאשר מיזוגים ורכישות בלבד; היא משתרעת גם על נדל"ן, חקלאות, כרייה, זכויות מים, תשתיות ופעילויות רגישות לביטחון הלאומי, כאשר מתקיימים הספים וההגדרות הרלוונטיים.
חוקים אחרים עשויים להשפיע גם על עסקאות השקעה זרה. הנחיות רשמיות מזהות דוגמאות כגון חוק ביטחון התשתיות הקריטיות 2018, חקיקת מס הכנסה, חוק התחרות והצרכנות 2010, חוק ההגנה על הסביבה ושימור המגוון הביולוגי 1999, חקיקה נגד הלבנת הון, וחוק נציבות ניירות הערך וההשקעות האוסטרלית 2001.[4] כתוצאה מכך, אישור FIRB הוא לעיתים קרובות רק חלק אחד ממסלול רגולטורי רחב יותר לעסקאות גדולות או רגישות.
תפקידים וסמכויות
לתפקידה המוצהר של FIRB שלושה רכיבים עיקריים. היא בוחנת השקעות מוצעות באוסטרליה הכפופות לחוק רכישות והשתלטויות זרות 1975 ולחקיקה הנלווית לו, ומגישה המלצות לגזבר ולשרים אחרים בתיק האוצר. היא מייעצת לגזבר בנוגע להפעלת מדיניות ההשקעות הזרות והחוק. כמו כן, היא מקדמת מודעות והבנה באוסטרליה ומחוצה לה בנוגע למדיניות ולחקיקה.[1]
תפקידה המייעץ של המועצה משמעו שהיא עצמה אינה מאשרת, דוחה או מתנה עסקאות בתנאים. האחריות להחלטות בנוגע למדיניות ולהצעות נתונה לגזבר.[1] קיימות גם האצלות סמכויות כך ששרי תיק האוצר ופקידי משרד האוצר וה-ATO יכולים להכריע בחלק מהצעות ההשקעה הזרה בשם הגזבר.[5]
חטיבת ההשקעות הזרות של משרד האוצר מבצעת את העבודה המינהלית השוטפת. בדיווח רבעוני מתאר משרד האוצר את עצמו כיועץ המדיניות והרגולטור של אוסטרליה בתחום ההשקעות הזרות, האחראי לניהול המסגרת שנקבעה בחוק רכישות והשתלטויות זרות 1975 ובחקיקת האגרות. משרד האוצר מעריך הצעות השקעה מסחריות, מקדם ציות ומייעץ לממשלת אוסטרליה בנוגע למדיניות השקעות זרות.[5]
למשרד המיסוי האוסטרלי תפקיד חשוב בהצעות הנוגעות לנדל"ן למגורים. בדיווח הרבעוני של משרד האוצר נאמר כי במסגרת זו, ה-ATO אחראי להצעות השקעה בנדל"ן למגורים.[5] חלוקת עבודה זו משקפת את מספרן הרב של בקשות הקשורות לנכסים ואת תפקיד ה-ATO בניהול ענייני ציות בתחום המס והרכוש.
מבחני האינטרס הלאומי והביטחון הלאומי
הצעות להשקעה זרה נבחנות ממקרה למקרה. משרד האוצר מציין כי אוסטרליה בוחנת הצעות להשקעה זרה מול האינטרס הלאומי על בסיס כל מקרה לגופו, במטרה למקסם את זרמי ההשקעות תוך הגנה על האינטרסים של אוסטרליה.[2] דיווח רבעוני רשמי קובע כי השקעות זרות מוצעות נבחנות באמצעות מבחן האינטרס הלאומי או מבחן הביטחון הלאומי לפי חוק רכישות והשתלטויות זרות 1975.[5]
מבחן האינטרס הלאומי אינו מוצג במקורות רשמיים כנוסחה מכנית יחידה. הוא מיושם בידי מקבלי החלטות ממשלתיים לאור עובדות ההצעה ומסגרת המדיניות. עניינים שעשויים להיות רלוונטיים כוללים ביטחון לאומי, תחרות, מס, אופיו של המשקיע, השפעה על הכלכלה והקהילה, והתאמה למשטרים רגולטוריים אחרים, בהתאם לעסקה ולהנחיות החלות.
מבחן הביטחון הלאומי נעשה בולט יותר לאחר רפורמות שנכנסו לתוקף בינואר 2021. בדיווח הרבעוני של משרד האוצר נאמר כי סמכויות הביטחון הלאומי של אוסטרליה חוזקו בינואר 2021 כדי לכסות יותר סוגי עסקאות הכפופות להודעה חובה וליצור מסלול הודעה מרצון לפעולות בכל שווי שעלולות לעורר חששות לביטחון הלאומי.[5]
לפיכך, המסגרת יכולה לחול גם כאשר עסקה קטנה יחסית במונחים כספיים אם היא נוגעת לעסק, קרקע או נכס רגישים לביטחון הלאומי. הדבר משמעותי למגזרים כגון תשתיות קריטיות, שרשראות אספקה ביטחוניות, נתונים, תקשורת, אנרגיה, נמלים ונכסים אחרים שבהם שליטה או גישה עשויות להיות רלוונטיות להערכת הביטחון הלאומי.
תהליך ותוצאות
ייתכן שמשקיע זר יידרש להגיש בקשה לאישור לפני נקיטת פעולות מסוימות, בהתאם לסוג המשקיע, אופיו של הנכס, המגזר, שווי העסקה, ארץ המוצא והאם מעורבות סוגיות של ביטחון לאומי. חלק מן הרכישות הן עניינים המחייבים הודעה; אחרות עשויות להיות מדווחות מרצון כדי לצמצם סיכון רגולטורי מאוחר יותר.
הבקשות נבחנות על ידי משרד האוצר או ה-ATO, כאשר FIRB מספקת ייעוץ בעניינים שבתחום אחריותה. לגבי הצעות מורכבות או רגישות יותר, משרד האוצר עשוי להיוועץ בסוכנויות ממשלתיות אחרות בעלות אחריות רלוונטית. אלה עשויות לכלול סוכנויות העוסקות במיסוי, תחרות, ביטחון לאומי, תשתיות קריטיות, תקשורת, ביטחון, סביבה, חקלאות או ענייני מדינות וטריטוריות, בהתאם לעסקה.
תוצאות אפשריות כוללות הודעת אי-התנגדות, אישור בכפוף לתנאים, איסור, צווי מימוש או אמצעי אכיפה אחרים כאשר החוק מתיר זאת. ניתן להשתמש בתנאים כדי לטפל בסיכונים שזוהו, כגון ציות מס, ממשל תאגידי, גישה למידע, טיפול בנתונים, השתתפות אוסטרלית, חובות דיווח או מגבלות תפעוליות. התנאים המדויקים תלויים בעסקה ובחששות המטופלים.
המסגרת כוללת גם אגרות. חוק רכישות והשתלטויות זרות 1975 כולל חלק העוסק באגרות ביחס לפעולות, לרבות הוראות בדבר המקרים שבהם אגרות חייבות בתשלום והדרישה כי האגרות ישולמו לפני שהגזבר מפעיל סמכויות מסוימות.[3] חקיקת אגרות נפרדת ותקנות קובעות את סכומי האגרות ואת הכללים הנלווים.
ממשל והרכב
FIRB מורכבת מחברים בעלי ניסיון מקצועי הרלוונטי להשקעות, מימון, עסקים, ממשל ומדיניות. דף FIRB הרשמי מציין את ברוס מילר AO כיושב הראש, ומזהה חברים ובהם קרולין קיי, שרה פירסון, לינדה אפלט, קלי בנדה וכריס טינינג.[1]
ברוס מילר AO מונה ליושב ראש באפריל 2022, לפי דף FIRB הרשמי.[1] המועצה כוללת גם חבר ביצועי ממשרד האוצר. כריס טינינג מצוין כמזכיר המשנה הראשון של חטיבת ההשקעות הזרות במשרד האוצר וכחבר הביצועי של המועצה לבחינת השקעות זרות.[1]
ניהול ניגודי עניינים הוא חלק מהסדרי הממשל של המועצה. הנחיות רשמיות קובעות כי חברים נדרשים לנקוט צעדים כדי להימנע מניגודי עניינים, וכי למועצה יש מדיניות ונהלים לזיהוי ולניהול ניגודים באופן הולם. חברים אינם משתתפים בדיונים או בקבלת החלטות הנוגעים לבקשות שבהן הם מחזיקים בתפקידי דירקטוריון אצל צדדים המעורבים בעסקה, ואין להם גישה למידע ספציפי לתיק שבו זוהה ניגוד עניינים פוטנציאלי.[1]
מאחר ש-FIRB אינה סטטוטורית, ממשלה הפנימי שונה מזה של רגולטורים שהוקמו בחקיקה. סמכותה נובעת מתפקידה המייעץ בתוך מסגרת ההשקעות הזרות של הממשלה המבצעת, ולא ממנדט סטטוטורי עצמאי. הדבר מבדיל אותה מישויות כגון נציבות ניירות הערך וההשקעות האוסטרלית ו-רשות הפיקוח הזהיר האוסטרלית, שלהן סמכויות רגולטוריות סטטוטוריות ייעודיות.
דיווח ונתונים
אוסטרליה מפרסמת מידע תקופתי על סינון השקעות זרות. הדוח הרבעוני של משרד האוצר לתקופה שמ-1 באוקטובר עד 31 בדצמבר 2023 קבע כי היה זה הדוח הרבעוני השני לשנת הכספים 2023–24, והציג נתוני ביצוע מרכזיים על הפעלת המסגרת באותה תקופה.[5]
באותו רבעון, אושרו 332 הצעות השקעה מסחריות בשווי כולל של 37.2 מיליארד דולר אוסטרלי.[5] ארצות הברית הייתה המקור הגדול ביותר של הצעות השקעה מסחריות מאושרות לפי שווי, עם 7.6 מיליארד דולר אוסטרלי, ואחריה סינגפור עם 3.8 מיליארד דולר אוסטרלי, יפן עם 3.4 מיליארד דולר אוסטרלי, קנדה עם 1.6 מיליארד דולר אוסטרלי וצרפת עם 1.5 מיליארד דולר אוסטרלי.[5]
אותו דוח קבע כי חיפוש ופיתוח מינרלים היו מגזר היעד הגדול ביותר להשקעה מוצעת, עם שווי כולל של 12.9 מיליארד דולר אוסטרלי, ואחריהם שירותים עם 9.9 מיליארד דולר אוסטרלי.[5] אישורי נדל"ן למגורים הסתכמו ב-1,580 בשווי כולל של 1.9 מיליארד דולר אוסטרלי באותו רבעון, וסין הייתה המקור הגדול ביותר להצעות השקעה מאושרות בנדל"ן למגורים הן לפי מספר והן לפי שווי.[5]
גם זמני הטיפול מדווחים. ברבעון אוקטובר–דצמבר 2023, זמן הטיפול החציוני של משרד האוצר בהצעות השקעה מסחריות מאושרות היה 42 ימים.[5] זמני הטיפול יכולים להשתנות בהתאם לאיכות המידע שהוגש, למורכבות העסקה, לדרישות ההתייעצות, לסוגיות ביטחון לאומי ולהאם מתנהל משא ומתן על תנאים.
יחסים עם מוסדות פיננסיים אוסטרליים אחרים
FIRB פועלת בתוך הארכיטקטורה הרחבה יותר של המדיניות הפיננסית והכלכלית של אוסטרליה. משרד האוצר האוסטרלי הוא משרד המדיניות המרכזי האחראי למסגרת ההשקעות הזרות, והגזבר הוא מקבל ההחלטות המרכזי. משרד המיסוי האוסטרלי מעורב במיוחד בהצעות הנוגעות לנדל"ן למגורים ובהיבטים הקשורים למס של ציות בהשקעות זרות.
רגולטורים אחרים עשויים להיות רלוונטיים בהתאם לאופי ההשקעה. נציבות ניירות הערך וההשקעות האוסטרלית עשויה להיות רלוונטית לעסקאות תאגידיות, להתנהלות שוק ולסוגיות גילוי. רשות הפיקוח הזהיר האוסטרלית עשויה להיות רלוונטית כאשר ההשקעה הזרה נוגעת לבנקים, למבטחים או לישויות סופרנואציה. הבורסה האוסטרלית לניירות ערך עשויה להיות רלוונטית לעסקאות בחברות ציבוריות ולדיווחי שוק.
בחינת FIRB אינה מחליפה את המשטרים האחרים הללו. עסקה הכוללת, למשל, חברה אוסטרלית ציבורית עשויה לדרוש אישור השקעה זרה, ציות לדיני תאגידים, גילוי לבורסה, בחינת תחרות ואישורים מגזריים ייעודיים. לכן, את תפקידה של FIRB נכון להבין כחלק אחד במערכת רב-סוכנותית לבחינת בעלות ושליטה זרות בנכסים אוסטרליים.
חשיבות
ל-FIRB חשיבות משום שלהון זר היה היסטורית תפקיד חשוב בהתפתחות אוסטרליה, בעוד שבעלות זרה על קרקעות, תשתיות, משאבים ועסקים אסטרטגיים יכולה לעורר חששות של מדיניות ציבורית. המסגרת נועדה לשמר את פתיחותה של אוסטרליה להשקעות, ובו בזמן להעניק לממשלה כלים לניהול סיכונים.
עבור משקיעים, FIRB חשובה משום שדרישות האישור עשויות להשפיע על עיתוי העסקה, הוודאות ביחס להשלמתה, בדיקת הנאותות, המימון והתנאים המתלים החוזיים. עבור חברות אוסטרליות, שיקולי FIRB יכולים להשפיע על הצעות רכש, מכירת נכסים, מיזמים משותפים, גיוסי הון ועסקאות תשתית הכוללות צדדים זרים.
עבור קובעי מדיניות, FIRB מספקת מנגנון לבחינת השקעות זרות מבלי להטיל איסור כללי על בעלות זרה. המודל של בחינה ממקרה למקרה מאפשר לשקול הצעות לפי נסיבותיהן, אם כי משמעות הדבר היא גם שהתוצאות עשויות להיות תלויות בהגדרות המדיניות, בפרטי העסקה ובהערכות הסיכון של הממשלה בעת הבחינה.
ראו גם
- משרד האוצר האוסטרלי - משרד המיסוי האוסטרלי - נציבות ניירות הערך וההשקעות האוסטרלית - רשות הפיקוח הזהיר האוסטרלית - הבורסה האוסטרלית לניירות ערך - הבנק המרכזי של אוסטרליה
מקורות
- [1] Foreign Investment Review Board — Foreign investment in Australia / Australian Government
מצוטט עבור: FIRB is a non-statutory body established in 1976 to advise the Treasurer and Government; its functions are advisory only, with decisions resting with the Treasurer; Treasury’s Foreign Investment Division administers the framework and supports the Board.
- [2] Foreign investment — Australian Treasury
מצוטט עבור: Australia’s framework balances facilitating investment with protecting the national interest; foreign investment proposals are reviewed against the national interest case by case; regulation is shared between Treasury and the ATO.
- [3] Foreign Acquisitions and Takeovers Act 1975 No. 92, 1975 — Federal Register of Legislation
מצוטט עבור: The Act is in force, administered by the Department of the Treasury, and contains provisions covering interests in land, securities, fees, vacancy fees and the Register of Foreign Ownership of Australian Assets.
- [4] Foreign investment laws — Foreign investment in Australia / Australian Government
מצוטט עבור: Official guidance lists the main legislation, regulations, policies and related laws relevant to Australia’s foreign investment framework.
- [5] Foreign Investment Quarterly Report: 1 October to 31 December 2023 — Australian Treasury
מצוטט עבור: Treasury administers the foreign investment framework, assesses commercial proposals and fosters compliance; the ATO is responsible for residential real estate proposals; the Treasurer is the decision maker with delegations; FIRB advises the Treasurer; the report provides quarterly approval, sector, source-country, national-security and processing-time data.