מועצת הפיקוח על היציבות הפיננסית

**מועצת הפיקוח על היציבות הפיננסית (FSOC)** היא גוף בין-סוכנותי אמריקאי שהוקם מכוח חוק הרפורמה והגנת הצרכן בוול סטריט דוד–פרנק משנת 2010. היא מאגדת רגולטורים פיננסיים פדרליים ומדינתיים כדי לעקוב אחר סיכונים העלולים לאיים על יציבותה של המערכת הפיננסית בארצות הברית, לקדם משמעת שוק ולתאם תגובות לאיומים מתפתחים. עבודתה כוללת מעקב אחר סיכונים, תיאום רגולטורי, דיווח פומבי וסמכויות ייעוד סטטוטוריות מסוימות.^[1][2]

הקמה ומטרה

הקונגרס הקים את FSOC בכותרת I, תת-כותרת A של חוק דוד–פרנק, חקיקה שנחקקה בעקבות המשבר הפיננסי של 2007–2009. החוק התמודד עם החשש שהפיקוח הפיננסי היה מחולק בין סוכנויות שהתמקדו במוסדות בודדים, בשווקים או בסוגי פעילות מסוימים, בעוד שהסיכונים יכלו להצטבר מעבר לגבולות הללו. המועצה נוצרה כדי לספק פורום לרגולטורים לשיתוף מידע ולבחינת איומים על המערכת כולה.^[2][3]

החוק קובע שלוש מטרות מרכזיות. על המועצה לזהות סיכונים ליציבות הפיננסית של ארצות הברית הנובעים ממצוקה פיננסית מהותית או מקריסה, או מפעילות מתמשכת, של חברות אחזקות בנקאיות גדולות ומקושרות או של חברות פיננסיות שאינן בנקאיות, וכן סיכונים הנובעים מחוץ לשוק השירותים הפיננסיים. היא גם מופקדת על קידום משמעת שוק באמצעות הרתעה מפני ציפיות שהממשלה תגן על בעלי מניות, נושים או צדדים נגדיים מפני הפסדים במקרה של כישלון חברה, וכן על תגובה לאיומים מתפתחים על המערכת הפיננסית של ארצות הברית.^[4]

מטרות אלה הופכות את FSOC לגוף פיקוח ותיאום כלל-מערכתי ולא לרגולטור מגזרי יחיד. תחום אחריותה יכול לכלול התפתחויות במוסדות, בשווקים, במוצרים, בתשתיות ובפעילויות כאשר היקפן או קשריהן עלולים להעביר לחץ בהיקף רחב יותר. משרד האוצר מתאר את תפקידיה כהערכת סיכונים, מעקב אחריהם ותגובה להם, שיפור התקשורת לגביהם והקלת שיתוף הפעולה בין הסוכנויות החברות.^[1]

חברות וארגון

ל-FSOC יש 15 חברים: 10 חברים בעלי זכות הצבעה וחמישה חברים ללא זכות הצבעה. שר האוצר משמש כיושב ראש המועצה. חברי ההצבעה כוללים את ראשי מועצת הנגידים של מערכת הפדרל ריזרב, משרד מבקר המטבע, הלשכה להגנת הצרכן הפיננסי, רשות ניירות הערך והבורסה, התאגיד הפדרלי לביטוח פיקדונות, רשות המסחר בחוזי סחורות עתידיים, סוכנות מימון הדיור הפדרלית והמינהל הלאומי לאיגודי אשראי. המושב האחרון בעל זכות ההצבעה מוחזק בידי חבר עצמאי בעל מומחיות בביטוח, הממונה בידי הנשיא ומאושר בידי הסנאט לתקופת כהונה של שש שנים.^[5]

חמשת החברים ללא זכות הצבעה משמשים בתפקיד ייעוצי. הם מנהל המשרד לחקר פיננסי (OFR), מנהל המשרד הפדרלי לביטוח, ונציגים של רגולטורים מדינתיים לענייני ביטוח, בנקאות וניירות ערך. נציגי המדינות ממונים בידי קהילות הרגולציה המדינתיות שלהן; שלושת חברי המדינות מכהנים לתקופות של שנתיים.^[5]

החברות משלבת סוכנויות שלהן אחריויות סטטוטוריות שונות. מבנה זה נועד לתמוך בחילופי מידע ובדיון בין תחומי שיפוט רגולטוריים, לרבות כאשר חברות או פעילויות פיננסיות נתונות לפיקוחם של יותר מרגולטור אחד. ישיבות המועצה ועבודתה נתמכות בידי משרד האוצר, בעוד שה-OFR מספק נתונים, מחקר וניתוח לתמיכה באחריות המועצה.^[3][5]

אחריות וסמכויות

המועצה עוקבת אחר שוק השירותים הפיננסיים לאיתור איומים פוטנציאליים ופערים רגולטוריים. היא גם עוקבת אחר הצעות רגולטוריות מקומיות ובינלאומיות והתפתחויות בתחום, ויכולה להמליץ על צעדים שנועדו לחזק את היושרה, היעילות, התחרותיות או היציבות של השווקים הפיננסיים בארצות הברית. היא מקדמת שיתוף מידע ותיאום בין הסוכנויות החברות ובין רשויות פדרליות ומדינתיות אחרות בנושאי פיתוח מדיניות, קביעת תקנות, בדיקות, דרישות דיווח וענייני אכיפה.^[3]

FSOC יכולה להמליץ לחבריה על סדרי עדיפויות ועקרונות פיקוח כלליים, לספק פורום לדיון בהתפתחויות שוק מתהוות, ולסייע ביישוב מחלוקות סמכות בין הסוכנויות החברות. היא רשאית לאסוף מידע מסוכנויות חברות ומרשויות רלוונטיות אחרות. אם תחליט שמידע נוסף נחוץ כדי להעריך סיכון למערכת הפיננסית, היא רשאית להורות ל-OFR לאסוף מידע מחברות אחזקות בנקאיות ומחברות פיננסיות שאינן בנקאיות.^[3]

למועצה יש סמכויות סטטוטוריות ספציפיות הנוגעות לחברות מסוימות ולתשתיות של שוק ההון. לפי סעיף 113 לחוק דוד–פרנק, היא רשאית לקבוע שחברה פיננסית שאינה בנקאית תועבר לפיקוח הפדרל ריזרב ולסטנדרטים זהירים מוגברים אם מתקיימים הקריטריונים הסטטוטוריים. הקביעה יכולה להתבסס על האפשרות שמצוקה פיננסית מהותית בחברה תאיים על היציבות הפיננסית של ארצות הברית, או שעל פי אופי פעילותה, היקפה, גודלה, ריכוזה, הקשריותה או תמהיל פעילויותיה של החברה עלול להיווצר איום כזה.^[4]

המועצה יכולה גם לייעד חלק מהשירותים הפיננסיים וחלק מפעילויות התשלום, הסליקה או ההתחשבנות כחשובים מערכתית. ייעודים כאלה עשויים להביא לדרישות נוספות לניהול סיכונים לפי החוק. בנפרד, FSOC עשויה להמליץ לרגולטורים פיננסיים ראשיים על סטנדרטים מחמירים יותר או על אמצעי הגנה לפעילויות ולפרקטיקות העלולות ליצור או להגביר סיכונים מערכתיים.^[3]

סמכויות אלה אינן הופכות את המועצה לרגולטור כללי בעל פיקוח ישיר על כל חברה או שוק פיננסיים. רבות מתפקידיה כרוכות במעקב, בכינוס רגולטורים ובהוצאת המלצות; היישום תלוי לעיתים קרובות בסמכויות המשפטיות של הסוכנויות החברות. ההבחנה בין תיאום או המלצה על פעולה לבין פיקוח ישיר על ישות מסוימת היא חשובה להבנת תפקידה של המועצה.^[3][4]

הערכת סיכונים וייעודים של גופים שאינם בנקאיים

המסגרת האנליטית של FSOC, שפורסמה בשנת 2023, קובעת גישה לזיהוי, להערכה ולתגובה לסיכונים פוטנציאליים ליציבות הפיננסית של ארצות הברית. היא מתייחסת לסיכונים שעלולים לנבוע מפעילויות פיננסיות וכן לאלה הקשורים לחברות בודדות. המסגרת המוצהרת של המועצה נועדה להסביר כיצד היא ניגשת לאחריותה בתחום ההערכה והתגובה.^[6]

לגבי קביעות הנוגעות לחברות שאינן בנקאיות, ההנחיה הפרשנית הסופית של המועצה מתארת תהליך לבחינת השאלה אם חברה צריכה להיות כפופה לפיקוח הפדרל ריזרב ולסטנדרטים זהירים. ההנחיה מזהה את הסטנדרטים הסטטוטוריים ואת ההליכים של המועצה להערכת ייעודים אפשריים. ייעוד אינו רק קביעה שחברה היא גדולה: הניתוח הסטטוטורי בוחן אם מצוקה או פעילויות עלולות להוות איום על היציבות הפיננסית של ארצות הברית, תוך בחינת מאפיינים רלוונטיים בהקשרם.^[4]

לפיכך, עבודת המועצה עשויה לעסוק בפגיעוּיות כלל-מערכתיות מבלי לייעד חברה מסוימת. היא יכולה לבחון חשיפות משותפות, מבני שוק או פעילויות העלולים להעביר זעזועים, ולהמליץ לרגולטורים לשקול צעדים במסגרת סמכותם הקיימת. כאשר נשקל ייעוד ספציפי לחברה, החוק וההנחיות מספקים תהליך נפרד. הבחנה זו משקפת את השילוב בין תפקידי מעקב רחבים לבין סמכויות ייעוד פורמליות מצומצמות יותר של המועצה.^[3][4][6]

שקיפות, אחריות ודיווח

המועצה נושאת באחריות באמצעות דיווח סטטוטורי והסדרי פיקוח ציבוריים. היא מפרסמת דו״ח שנתי הכולל את פעילותה, התפתחויות משמעותיות בשוקי ההון וברגולציה, איומים מתפתחים פוטנציאליים, וקביעות והמלצות מסוימות. היו״ר מופיע גם מדי שנה בפני ועדות הקונגרס כדי לדון בעבודת המועצה.^[2][4]

משרד האוצר מציין כי FSOC מתכנסת לפחות מדי רבעון ומנהלת את עסקיה באופן פתוח ככל האפשר. לפחות פעמיים בשנה עליה לקיים ישיבות פתוחות; היא גם מפרסמת פרוטוקולים של ישיבות החושפים את הצבעות המועצה. חלק מהישיבות או מחלקן עשויות להיסגר כאשר יש צורך להגן על מידע פיקוחי חסוי או רגיש לשוק. מדיניות השקיפות של המועצה מתארת את הנסיבות שבהן היושב ראש רשאי לסגור ישיבה.^[2]

דו״חות שנתיים וישיבות פומביות הופכים את ההערכות ואת הדיונים של המועצה לנגישים יותר, אך עבודתה כוללת גם מידע שאינו פומבי על חברות, עסקאות ושווקים. המועצה הצהירה כי סודיות עשויה להיות נחוצה כדי למנוע גילוי העלול לתרום להשערות מערערות יציבות.^[2] לפיכך, המסגרת הסטטוטורית שלה משלבת דיווח פומבי ופיקוח של הקונגרס עם מגבלות על חשיפת מידע רגיש.

תפקידה במערכת הרגולציה הפיננסית בארצות הברית

FSOC פועלת לצד הרגולטורים הפיננסיים המיוצגים בה, ולא במקומם. תפקידה המוסדי הוא לסייע בזיהוי סיכונים העשויים לחצות גבולות בין סוכנויות, ולספק מנגנון לדיון ולפעולה מתואמים. הסוכנויות החברות שומרות על סמכויותיהן המשפטיות, אחריותן הפיקוחית וכוחות קביעת התקנות שלהן; המלצותיה של המועצה וייעודיה פועלים במסגרת הסמכויות שנקבעו בחוק הפדרלי.^[3][4]

חשיבותה של המועצה נעוצה בפרספקטיבה הכלל-מערכתית שלה וביכולתה לכנס רגולטורים שאחריותם שונה בדרך אחרת. היא מספקת מסגרת סטטוטורית לבחינת קשרים אפשריים בין חברות, שווקים, פעילויות ותשתיות, בעוד שסמכויותיה הפורמליות חלות רק בנסיבות מוגדרות. הדו״חות השנתיים של FSOC, הישיבות הפומביות ועדותה בפני הקונגרס הם חלק מן המסגרת הרחבה יותר לפיקוח על היציבות הפיננסית שנקבעה לאחר המשבר הפיננסי.^[2][3][4]