English

תוכנית הייצוב הכלכלית של ישראל ב-1985

תוכנית החירום הכלכלית של ישראל, שהונהגה ביולי 1985, שילבה ריסון פיסקלי ומוניטרי עם צעדי שכר ומחירים זמניים ועוגן שער חליפין כדי לרסן אינפלציה גבוהה מאוד ולהקל על לחצי המימון החיצוני.

תוכנית הייצוב הכלכלית של ישראל ב-1985 הייתה תוכנית מאקרו-כלכלית דחופה שאומצה ב-1 ביולי 1985, כדי להתמודד עם האצה מהירה של האינפלציה, חוסר איזונים פיסקליים גדולים ולחץ על יתרות המטבע החוץ. היא שילבה ריסון פיסקלי ומוניטרי עם שער חליפין מיוצב וצעדי שכר ומחירים זמניים. האינפלציה ירדה בחדות בחודשים שלאחר הנהגתה, אף שהמאמץ ארוך הטווח להשגת יציבות מחירים נמשך מעבר לתוכנית הראשונית. [1][2]

רקע

בתחילת שנות ה-80 הפכה האינפלציה למאפיין מתמשך של הכלכלה הישראלית. מחירי הצרכן עלו בקצב הולך וגובר, ואינדקסציה נרחבת קישרה שכר, חוזים ותביעות פיננסיות לאינפלציה העברית או לשער החליפין. הדבר סייע לרבים מההכנסות והנכסים להסתגל לעליית המחירים, אך גם הפך את האינפלציה לקשה לשבירה: עליות מחירים הזינו דרישות שכר ומחירים אחרים, בעוד ששינויים בשער החליפין יכלו לעבור במהירות לעלויות המקומיות. [1][3]

המשבר החריף במחצית הראשונה של שנות ה-80. ניסיונות ייצוב קודמים לא בלמו את האינפלציה באופן מתמשך. עד אמצע 1985, האינפלציה החודשית הייתה בטווח של 10–15 אחוזים לפי תיאורו העכשווי של מיכאל ברונו, והמדינה איבדה יתרות מטבע חוץ על רקע בריחת הון. הממשלה התמודדה גם עם לחצים פיסקליים כבדים. תנאים אלה הפכו את המשבר גם לבעיה של אינפלציה וגם לבעיה של מאזן התשלומים. [1]

היקף האינפלציה משתקף בנתונים שנתיים שדווחו במחקר מאוחר יותר. לפי תיאורו של בנק ישראל, האינפלציה עמדה על 445 אחוז ב-1984, 185 אחוז ב-1985 ו-20 אחוז ב-1986. הנתון של 1985 מתייחס לשנה הקלנדרית, כולל חודשים שלפני ואחרי תחילת התוכנית; לכן הוא אינו מתאר את הקצב החודשי המיידי לאחר ההשקה. [4]

אימוץ ותכנון

הממשלה הציגה את התוכנית ב-1 ביולי 1985 כתוכנית חירום מקיפה ולא כצעד מוניטרי בודד. תכנונה שילב מדיניות צמצום קונבנציונלית עם צעדים זמניים שנועדו לשבש את האינטראקציה הקצרה-טווח בין מחירים, שכר ושערי חליפין. חוקרים תיארו שילוב זה כגישה ייצוב הטרודוקסית: הוא שילב ריסון פיסקלי ומוניטרי עם צעדי מדיניות הכנסות כגון פיקוח על שכר ומחירים. [1][5]

מרכיב מרכזי היה התאמה פיסקלית. הרשויות ביקשו לצמצם את ההוצאה הציבורית ואת הגירעון התקציבי, בין היתר באמצעות ריסון בהוצאות ובסובסידיות. המטרה הייתה להפחית את הצורך של הממשלה לממן גירעונות בדרכים שעלולות היו לתמוך בהתרחבות מוניטרית ובהתפתחות ציפיות אינפלציוניות. המדיניות הפיסקלית בהמשך, כולל התקציבים ל-1985/86 ול-1986/87, הוצגה כהמשך וכהעמקה של הצעדים שהוכרזו ביולי. [2]

ריסון מוניטרי היה מרכיב נוסף. התוכנית נועדה להגביל את הספיגה של האינפלציה באמצעות מדיניות הכסף והאשראי ולתמוך בהתאמה הפיסקלית. היחס המדויק בין כלי המדיניות המוניטריים לבין יעד שער החליפין היה נושא לניתוח מאוחר יותר: הרשויות הדגישו את שער החליפין כעוגן נומינלי במקום להסתמך בלעדית על יעד קבוע מראש של גידול בכמות הכסף. [3][6]

מרכיב שער החליפין כלל התאמה ראשונית גדולה ולאחריה ייצוב. בכלכלה שבה מוצרים מיובאים וחוזים הצמודים למטבע חוץ השפיעו על המחירים המקומיים, שער חליפין צפוי יותר נועד לשמש נקודת ייחוס לקביעת מחירים. מיכאל ברונו זיהה את ייצוב שער החליפין כעוגן נומינלי מרכזי בתכנון התוכנית. העוגן שנבחר לא נועד לפעול לבדו: למדיניות הפיסקלית והמוניטרית הייתה חשיבות בשימורו. [1][6]

התוכנית נשענה גם על הסדר זמני של שכר ומחירים. הממשלה השתמשה בפיקוח מחירים ובחבילת מדיניות שכר כדי להאט את המעבר המיידי של האינפלציה ולהתאים ציפיות בזמן שהצעדים הפיסקליים, המוניטריים ושער החליפין החלו להשפיע. המטרה לא הייתה פשוט לדכא שינויים במחירים בודדים ללא הגבלת זמן, אלא לשבש את המשוב בין שכר למחירים במהלך שלב החירום. תיאורים בני התקופה ומאוחרים יותר מציגים צעדים אלה כחלק מחבילת מדיניות רחבה יותר, ולא כתחליף לריסון פיסקלי ומוניטרי. [1][5]

יישום ותוצאות ראשוניות

התוכנית הביאה להפחתה מהירה של האינפלציה החודשית. ברונו דיווח כי בתוך כמה חודשים ירדה האינפלציה לכ-1–2 אחוזים בחודש. הוא גם דיווח על עלייה מהירה ביתרות מטבע החוץ בתקופת היישום הראשונית. תצפיות אלה מתייחסות לתוצאות המוקדמות של התוכנית, כפי שהוערכו במאמר שהתמקד בששת החודשים הראשונים שלה, ולא לטענה שהאינפלציה כבר בוטלה לצמיתות. [1]

סקירתו המאוחרת של דון פטינקין תיארה ירידה בשיעור האינפלציה השנתי מ-500 אחוז כמעט ל-פחות מ-20 אחוז בתוך כשני חודשים, תוך הדגשת האינטראקציה בין מדיניות פיסקלית ומוניטרית מרסנת לבין פיקוח זמני על שכר ומחירים. השיעורים השנתיים באותו תיאור נגזרים משינויים חודשיים במחירים; אין לבלבל אותם עם נתוני אינפלציה לשנה קלנדרית. [5]

הדוח השנתי העכשווי של בנק ישראל מזהה את תוכנית יולי 1985 כהשפעה מכרעת על ההתפתחויות הכלכליות באותה שנה. הוא קובע כי היעדים המיידיים היו לרסן במהירות את האינפלציה ולשפר באופן משמעותי את מאזן התשלומים. הדוח גם מציין כי הלחץ על מימון מאזן התשלומים הוקל וכי תוצאת התקציב של המגזר הציבורי הציגה עודף ב-1986, כשהדבר נעשה גלוי לראשונה בסוף 1985. [7]

הירידה הראשונית באינפלציה לא פירושה שכל העלויות הכלכליות נעלמו או שכל היעדים הושגו בבת אחת. הערכתו המוקדמת של ברונו ציינה שהאבטלה לא עלתה ביותר משני אחוזים מעל הרמה ששררה לפני יולי במהלך החודשים הראשונים, אך זהו מדד לתקופה מוגבלת ולא תיאור מקיף של ההשפעות החלוקתיות. [1] התוכנית גם דרשה ריסון תקציבי מתמשך ומתינות בשכר כדי לקיים את תהליך הדיסאינפלציה; הניתוח העכשווי ראה בכך תנאים מתמשכים, ולא תוצאות אוטומטיות. [1]

משמעות כלכלית ומגבלות

לתוכנית חשיבות בהיסטוריה הכלכלית של ישראל משום שהיא שילבה התאמה נומינלית מהירה עם הסכמה מדינית רחבה ועם התכנסות פיסקלית. בנק ישראל תיאר את תוכנית 1985 כחבילת מדיניות מאקרו-כלכלית מרכזית והבחין בין הצלחתה הקצרה-טווח בהפחתה חדה של האינפלציה לבין התהליך הארוך יותר של ביסוס יציבות מחירים. בפרשנות זו, תוכנית החירום סימנה נקודת מפנה, אך לא השלימה לבדה את המעבר למשטר אינפלציה נמוכה. [8]

תוצאות התוכנית נותחו באמצעות הסברים שונים. דגש אחד הוא תפקידם של ריסון פיסקלי ומוניטרי בהתמודדות עם המקורות הבסיסיים של האינפלציה. דגש אחר הוא תרומתם של הסדרי מחירים ושכר זמניים ועוגן שער החליפין לתיאום ציפיות ולשבירת המומנטום האינפלציוני המיידי. ניתוחו של פטינקין דן במפורש הן בריסון הקונבנציונלי והן באמצעים ההטרודוקסיים, בעוד שברונו מדגיש את חבילת שער החליפין ומדיניות השכר. תיאורים אלה מציגים רכיבים הפועלים יחד ולא קובעים כי אמצעי אחד לבדו גרם לתוצאה. [1][5]

מסגרת שער החליפין המשיכה להתפתח לאחר 1985. מחקר מאוחר יותר של בנק ישראל מתאר מסלול מעיגון שער החליפין דרך משטר של שני יעדים ועד ליעד אינפלציה גמיש עם שער חליפין צף. שינוי מוסדי ארוך יותר זה מראה מדוע יש להבין את תוכנית 1985 כתחילתו של תהליך ייצוב, ולא כהסדר קבוע של שער חליפין. [6]

מורשת

חשיבותה המתמשכת של התוכנית טמונה בכך שהוכיחה כי ניתן להתמודד עם משבר אינפלציה חריף באמצעות חבילה מתואמת הכוללת מדיניות פיסקלית, מדיניות מוניטרית, הסדרי שער חליפין ומדיניות הכנסות. הדיסאינפלציה המהירה הראשונית הובילה לתקופה ארוכה יותר שבה הרשויות המשיכו לפעול להורדת האינפלציה ולהתאמת המוסדות המוניטריים. ההבחנה בין עצירת ספירלה אינפלציונית לבין שמירה על יציבות מחירים בת-קיימא היא מרכזית בהערכות של התוכנית. [1][8]

התוכנית גם מדגימה את תפקיד התיאום המדיני. עוגן שער החליפין יכול לסייע בהכוונת המחירים, אך הוא תלוי במדיניות פיסקלית ומוניטרית מתאימה; צעדי שכר ומחירים זמניים יכולים להאט התאמות מיידיות, אך אינם יכולים להחליף לצמיתות התאמה מאקרו-כלכלית. בהיבט זה, תוכנית 1985 נחקרת בדרך כלל כמאמץ ייצוב משולב ולא ככלל מדיניות בודד או התערבות מבודדת. [1][3][5]

מקורות

  1. [1] Generating a Sharp Disinflation: Israel 1985 — National Bureau of Economic Research

    מצוטט עבור: Program launch date, crisis conditions, monthly inflation and reserve changes in the first months, exchange-rate anchor, wage policy and the need for continued restraint.

  2. [2] The Inflationary Process in Israel, Fiscal Policy, and the Economic Stabilization Plan of July 1985 — International Monetary Fund

    מצוטט עבור: Fiscal context, stabilization measures and subsequent budget framework.

  3. [3] The Role of Monetary Policy in Israel’s 1985 Stabilization Effort — International Monetary Fund

    מצוטט עבור: Monetary-policy context, exchange-rate strategy and analytical treatment of the stabilization program.

  4. [4] The Struggle Toward Macroeconomic Stability: An Analytical Essay — Bank of Israel

    מצוטט עבור: Inflation figures for 1984, 1985 and 1986 and characterization of the July 1985 program.

  5. [5] Israel’s Stabilization Program of 1985, or Some Simple Truths of Monetary Theory — American Economic Association

    מצוטט עבור: Assessment of the rapid disinflation and the combined use of restrictive fiscal and monetary policies with temporary wage and price controls.

  6. [6] The Evolution of Monetary-Policy Strategy and Exchange-Rate Regime in Israel — Bank of Israel

    מצוטט עבור: Longer-term evolution from exchange-rate anchoring to flexible inflation targeting and a floating exchange rate.

  7. [7] The Economy: Developments and Policies — Bank of Israel

    מצוטט עבור: The plan’s immediate objectives, balance-of-payments developments and the 1986 public-sector budget outturn.

  8. [8] The 1985 Stabilization from the Perspective of the 1990s — Bank of Israel

    מצוטט עבור: Distinction between the program’s initial success in reducing inflation and the longer process of achieving price stability.