English

דה-רגולציה פיננסית באוסטרליה

דה-רגולציה פיננסית באוסטרליה מתייחסת בעיקר לרפורמות מסוף שנות ה-70 ועד שנות ה-80 שהפחיתו פיקוח ישיר על בנקאות, ריביות, מטבע חוץ ותנועות הון, והגבירה תחרות והקצאה מבוססת שוק במערכת הפיננסית.

דה-רגולציה פיננסית באוסטרליה מתייחסת בעיקר לרפורמות שבמהלך סוף שנות ה-70 ועד שנות ה-80 פירקו חלק גדול מן הפיקוחים הישירים על הבנקים האוסטרליים, שיעורי הריבית, הקצאת האשראי, מטבע החוץ ותנועות ההון. השינויים העבירו חלקים מן המערכת הפיננסית לתמחור מבוסס-שוק ולתחרות רבה יותר, ובד בבד שינו את אופן פעולתה של המדיניות המוניטרית ואת האופן שבו פיקוח על מוסדות פיננסיים התבצע.[1][2]

רקע

לפני תקופת הרפורמות העיקרית, רשויות אוסטרליה השתמשו במגוון פיקוחים ישירים כדי להשפיע על התנאים הפיננסיים. אלה כללו מגבלות על הלוואות בנקאיות, הגבלות על שיעורי הריבית על פיקדונות והלוואות, וכן דרישות רזרבה ונזילות. שער החליפין נקבע בידי הרשויות, בעוד שתנועות הון בינלאומיות היו כפופות לפיקוח. מכיוון שבנקים מפוקחים לא תמיד יכלו לספק את הביקוש לאשראי במחיר המאזן את השוק, חלק מפעילות ההלוואה והחיסכון עבר למוסדות פיננסיים שאינם בנקאיים, שפעלו לפי כללים שונים.[2]

מערכת זו שיקפה גישה שלפיה המדיניות המוניטרית והיציבות הפיננסית הושגו בחלקן באמצעות פיקוחים מנהליים על בנקים ואשראי, ולא בעיקר באמצעות תנועות של ריבית מדיניות לטווח קצר. עם הזמן, התרחבות המימון הלא-בנקאי והשינויים בשווקים המקומיים והבין-לאומיים הפכו את הגבולות בין מוסדות מפוקחים לפחות מפוקחים למשמעותיים. הבנק המרכזי של אוסטרליה (RBA) תיאר כיצד הביקוש לאשראי יכול היה להיות מוסט למוסדות שמחוץ לפיקוחים שהוחלו על בנקים, ובכך נחלש תחולתם של חלק מן האמצעים.[2]

ועדת קמפבל וכיוון המדיניות

חקירת המערכת הפיננסית של אוסטרליה, בראשות קית' קמפבל, פרסמה את מסקנותיה ב-1981. היא ידועה בכינוי דו"ח קמפבל, והציגה בחינה מקיפה של המערכת הפיננסית ומסגרת לשינויים שבאו לאחר מכן. התיאור ההיסטורי של אוצר אוסטרליה מזהה את הדו"ח כתוצר של החקירה מ-1979; חקירת המערכת הפיננסית המאוחרת יותר (ועדת ווליס) התייחסה לרפורמות שלאחר קמפבל כאל תהליך מרכזי שיש לבחון את השפעותיו.[3][4]

כיוון הרפורמה היה להפחית את התלות במגבלות מנהליות ולעודד תחרות, יעילות, תחרותיות בין-לאומית, ויותר בחירה ואיכות במוצרים פיננסיים. יעדים אלה לא פירושם שמוסדות פיננסיים יחדלו להיות מפוקחים. להפך, הרפורמות שינו את האיזון בין פיקוחים ישירים על מחירים ופעילות עסקית לבין כללים שנועדו לתמוך בתפקוד וביציבות של שווקים ומוסדות.[4]

היישום נעשה במשך כמה שנים, באמצעות החלטות של ממשלות ושל רשויות פיננסיות. לא היה זה אירוע חקיקתי יחיד או הסרה אחידה של כל מגבלה. צעדים השפיעו על פעילויות פיננסיות שונות בזמנים שונים, וסקירות מאוחרות ציינו כי קשה להפריד את השפעות הדה-רגולציה משינויים כלכליים אחרים.[4]

הרפורמות העיקריות

צעד מוקדם חשוב התרחש בדצמבר 1980, כאשר הוסרו המגבלות על שיעורי הריבית ששולמו על רוב הפיקדונות הבנקאיים. באוגוסט 1982 החלה מכירת חוב ממשלתי לטווח ארוך באמצעות מכרזים. שינויים אלה תרמו למעבר רחב יותר מתמחור פיננסי שנקבע מנהלית אל תהליכי שוק.[1]

סבב נוסף של דה-רגולציה בנקאית בין 1983 ל-1985 שינה את טווח הפעילויות שהבנקים יכלו לבצע ואת התנאים שבהם יכלו להתחרות. התיאור ההיסטורי של ה-RBA מונה את ביטול תקרות הריבית על משיכות יתר מתחת ל-100,000 דולר, ביטול חלק מן ההגבלות על קבלת פיקדונות בידי בנקי חיסכון מגופים למטרות רווח ועל מתן שירותי חשבון עובר ושב, וכן ביטול תקופות הפירעון המזעריות והמזעריות המרביות על פיקדונות בבנקי חיסכון ובבנקים מסחריים. השינוי האחרון אפשר לבנקים להתחרות בשוק הפיקדונות ללילה.[5]

באוגוסט 1984 הסירו הרשויות את ההגבלה שמנעה מבנקים לגייס פיקדונות לתקופות של פחות מ-14 ימים. חשבון המחקר של ה-RBA מזהה זאת כשינוי חשוב בשוק הכסף ללילה. ככל שהבנקים קיבלו גישה לפעילויות ולשווקי מימון שהיו מוגבלים יותר בעבר, הם שבו ולקחו עסקים מתווכים פיננסיים לא-בנקאיים — שינוי המתואר בספרות כ"ר-התווכחות".[5]

הרפורמות כללו גם רישוי בנקים חדשים. הכרונולוגיה של ה-RBA מתעדת כי מספר בנקים חדשים החלו להיות מורשים מראשית 1985.[1] כניסת מוסדות נוספים הרחיבה את מרחב התחרות בבנקאות, אף כי התחרות לא התפתחה באופן אחיד בכל המוצרים ובכל פלחי הלקוחות.[4]

הנפת הדולר האוסטרלי ותנועות הון

ב-12 בדצמבר 1983 עברה אוסטרליה לשער חליפין צף, ורוב פיקוחי המטבע בוטלו. ה-RBA מזהה את ההחלטה, שהתקבלה בידי ממשלת הוק, כשינוי מרכזי במשטר שער החליפין ומציין כי היא סייעה לבנק לנהל את המדיניות המוניטרית בצורה יעילה יותר.[6] ההנפה לשער צף הייתה חלק מרצף רחב יותר של רפורמות שהגבירו את השפעתם של השווקים הבין-לאומיים על המערכת הפיננסית של אוסטרליה.[7]

השינוי עיצב מחדש את היחס בין ניהול שער החליפין לבין המדיניות המוניטרית המקומית. תחת שער חליפין קבוע או מנוהל, יכולתן של הרשויות לקבוע תנאים פיננסיים מקומיים הייתה עשויה להיות מוגבלת בשל הצורך לשמר את משטר המטבע, במיוחד כאשר הון יכול היה לנוע מעבר לגבולות. עם הדולר האוסטרלי הצף, שער החליפין יכול היה להתאים את עצמו לתנאי השוק, בעוד ששיעורי הריבית המקומיים יכלו לשמש באופן ישיר יותר בניהול המוניטרי. ה-RBA תיאר את ההנפה לשער צף ככזו שסייעה לייצב את התנאים המוניטריים המקומיים ותמכה במדיניות מוניטרית יעילה יותר.[6]

הסרת פיקוחי ההון גם הפכה עסקאות והשקעות פיננסיות בין-לאומיות לנגישות יותר. מחקר של ה-RBA על שוק האג"ח התאגידיות מזהה את דה-רגולציית הבנקאות, את הנפת שער החליפין ואת ביטול פיקוחי ההון כגורמים לשינויים בשוקי האג"ח האוסטרליים, כולל שימוש נרחב יותר בשווקים מעבר לים ותמהיל משתנה של מנפיקים ומשקיעים.[7] תוצאות אלה התפתחו בצד שינויים אחרים, ולכן אין לייחס אותן לדה-רגולציה בלבד.

השפעות על מוסדות פיננסיים ושווקים

הדה-רגולציה שינתה את המיקום התחרותי של הבנקים ביחס למתווכים פיננסיים לא-בנקאיים. עם פחות מגבלות על שיעורי פיקדון, תנאי מוצרים ופעילויות מותרות, יכלו הבנקים להתחרות ישירות יותר על מימון ועל לקוחות. העבודה ההיסטורית של ה-RBA קושרת את הרפורמות לשינויים בנתחי שוק ולתחרות חזקה יותר בחלקים של המערכת הפיננסית.[1][5]

הרפורמות גם שינו את הסביבה שבה פעלה המדיניות המוניטרית. ככל שפיקוחי הריבית ותקרות האשראי נסוגו, השימוש בריביות שוק נעשה חשוב יותר להעברת המדיניות. דה-רגולציה פיננסית השפיעה גם על פרשנותם של מצרפים מוניטריים, משום שהרכבם ומיקומם של פיקדונות ואשראי השתנו כאשר פעילות עברה בין מוסדות ושווקים.[1][2]

חקירה ממשלתית מ-1996 בחנה את השלכות הדה-רגולציה שהחלה לאחר דו"ח קמפבל. היא קבעה כי הדה-רגולציה היטיבה עם המערכת הפיננסית, עם משתתפיה ועם המשק הרחב, אך ציינה כי התוצאות לא תמיד היו מהירות או בולטות כפי שנצפה. היא גם הזהירה כי הערכת ההשפעות הנפרדות של הדה-רגולציה קשה, משום שהרפורמות בוצעו לאורך זמן לצד שינויים כלכליים אחרים, ומשום שהנתונים הזמינים לא היו חד-משמעיים בכל תחום.[4]

אותה סקירה מצאה שהתחרות גברה בתחומים רבים, אך לא באופן אחיד. היא דיווחה על לחץ תחרותי רב יותר בשווקים כגון הלוואות לדיור ומימון תאגידי מאשר בחשבונות עסקה ובקבלת פיקדונות קמעונאית. הבהרה זו חשובה: הדה-רגולציה הרחיבה את מרחב התחרות, אך לא הבטיחה תוצאות זהות בכל המוצרים הפיננסיים ולא ביטלה הבדלים במבנה השוק.[4]

סיכונים ושינוי רגולטורי

הדה-רגולציה שינתה את האופן שבו מנוהלו סיכונים, ולא ביטלה סיכון פיננסי. ככל שהבנקים קיבלו חופש גדול יותר לקבוע מחירים ולהרחיב את פעילותם, החלטות על הלוואה, מימון וניהול מאזן נעשו חשופות יותר לתמריצי שוק. לפיכך, מסגרת רגולטורית מאוחרת המשיכה להיות חשובה לבטיחות מוסדית, להתנהלות שוק, לגילוי נאות וליציבות פיננסית. סקירת ועדת ווליס בחנה במפורש כיצד הדה-רגולציה השפיעה על המבנה ועל העלות של הרגולציה הפיננסית, וכן על המערכת הפיננסית עצמה.[4]

לכן, יש להבין את התקופה בראש ובראשונה כמעבר ממערכת שהסתמכה במידה רבה על פיקוחים ישירים אל מערכת המשלבת פעילות פיננסית מבוססת שוק עם פיקוח רגולטורי. היא לא סימנה את קץ המעורבות הציבורית בפיננסים. במקום זאת, היא שינתה את הכלים וההסדרים המוסדיים שבאמצעותם ביקשו הרשויות לתמוך ביציבות, בתחרות ובאמון במערכת.[2][4]

חשיבות היסטורית

דה-רגולציה פיננסית באוסטרליה הייתה טרנספורמציה רב-שלבית ולא צעד מדיניות יחיד. בין מרכיביה הבולטים היו ההקלה במגבלות על ריביות ופעילות בנקאית, כניסת בנקים חדשים, הנפת הדולר האוסטרלי לשער צף, וביטול רוב פיקוחי המטבע. יחד, שינויים אלה הפכו את המערכת הפיננסית לפתוחה יותר לתחרות ולזרמי הון בין-לאומיים, והעבירו את ניהול המדיניות המוניטרית לסביבה שבה למחירי השוק היה תפקיד גדול יותר.[1][5][6]

הערכות של השפעותיה מבחינות בין כיוון השינוי לבין גודל השפעתו הכלכלית המדויקת. סקירות רשמיות מתארות תחרות מוגברת ושינויים במבנה שוקי ההון, אך גם מזהירות שהתוצאות השתנו בין מגזרים ואינן ניתנות לבידוד בקלות מהתפתחויות כלכליות אחרות. לפיכך, המורשת של הרפורמות כוללת הן מערכת פיננסית מכוונת שוק יותר והן צורך מתמשך ברגולציה המותאמת למערכת זו.[4]

מקורות

  1. [1] Stability in the 1980s: Results of Further Tests — Reserve Bank of Australia

    מצוטט עבור: Summarises key financial changes in the first half of the 1980s, including deposit-rate liberalisation, government debt tenders, floating the dollar, changes to deposit terms, and new bank licences.

  2. [2] Policy and Institutional Background — Reserve Bank of Australia

    מצוטט עבור: Describes pre-deregulation controls on credit, interest rates, foreign exchange and capital movements, and explains how credit demand shifted to non-bank institutions.

  3. [3] Australian Financial System - Final Report of the Committee of Inquiry — Australian Treasury

    מצוטט עבור: Identifies the 1981 publication as the final report of the 1979 Australian Financial System Inquiry, known as the Campbell Report.

  4. [4] Financial System Inquiry (Wallis Report) - Stocktake of Financial Deregulation — Australian Treasury

    מצוטט עבור: Reviews effects of post-Campbell deregulation, including its objectives, competition outcomes, limits of impact assessment, and broad conclusions.

  5. [5] The Deregulation of the Early 1980s and Re-Intermediation — Reserve Bank of Australia

    מצוטט עבור: Details banking reforms between 1983 and 1985, including changes to overdraft ceilings, savings-bank business, deposit maturities and overnight deposits.

  6. [6] Research Guide: Float of the Australian Dollar — Reserve Bank of Australia

    מצוטט עבור: States that the Australian dollar floated on 12 December 1983 after the government abolished most exchange controls, and describes implications for monetary policy.

  7. [7] 1980s to Today: Deregulation and Capital Account Liberalisation — Reserve Bank of Australia

    מצוטט עבור: Connects banking deregulation, the float and capital-control removal with later developments in corporate bond markets and investor composition.